О признании Закона города Москвы от 06.05.98 N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" противоречащим федеральному законодательству

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-22/2001 по заявлению прокурора г. Москвы о признании Закона города Москвы противоречащим федеральному законодательству,

Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании Закона города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" по тем основаниям, что Закон противоречит федеральному законодательству, т.к. указанным Законом установлено, что органы власти г. Москвы определяют финансовые ресурсы района, бюджетную смету, смету внебюджетного фонда финансовых ресурсов района, осуществляют контроль за финансовыми ресурсами района.

Представители Московской городской Думы, Мэрии Москвы возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что исходя из особого статуса города федерального значения, предусмотренного федеральным законодательством, установлена особая система органов государственной власти, предусматривающая систему органов власти в виде органов власти двойного подчинения с передачей части функций органов местного самоуправления районной Управе.

Судебная коллегия, выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, полагавшего удовлетворить требования прокурора, находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно ст. 5, п. 9 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Ст. 35, п. 2 установлено, что формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральным законом от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определены основные принципы организации местных финансов, установлены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 2 Закона:

1. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

2. Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной поддержки и гласности.

3. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

В силу п. 2 ст. 5 Закона формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов, самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов (п. 3).

Согласно ст. 11, п. 1 Закона представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ в ст. 31 также закреплен принцип самостоятельности бюджетов, что означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Законом города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" установлено, что финансовые ресурсы района являются собственностью города Москвы и находятся в оперативном управлении Управы (ч. 2 ст. 1), составление бюджетной сметы осуществляется главой Управы по согласованию с префектом. Префект не позднее чем через две недели после вступления в силу закона города Москвы о бюджете города Москвы на планируемый финансовый год устанавливает в соответствии с городскими нормативами объем средств, передаваемых району (ст. 4), заимствования средств могут производиться Управой по согласованию с префектом в целях реализации программ (планов) социально — экономического развития и застройки территории района (ч. 1 ст. 10), контроль за исполнением бюджетной сметы осуществляют районное Собрание, префект, финансовые органы города Москвы, контроль за выделением, поступлением средств в финансовые ресурсы района и их целевым использованием осуществляется органами власти города и района (ст. 12), контроль за исполнением бюджетной сметы осуществляют районное Собрание, префект, финансовые органы города Москвы, Московская городская Дума через Контрольно — счетную палату Москвы, глава Управы представляет годовой отчет об исполнении бюджетной сметы районному Собранию и префекту (ст. 13), контроль за исполнением бюджетной сметы внебюджетного фонда осуществляется префектурой, районными Собранием и контрольными органами (ст. 14).

Таким образом, установлено, что органы власти г. Москвы на основании Закона города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" определяют финансовые ресурсы района, бюджетную смету, смету внебюджетного фонда финансовых ресурсов района, осуществляют контроль за финансовыми ресурсами района, что противоречит федеральному законодательству.

Ссылки представителей заинтересованных лиц на ст. 6 Устава города Москвы, которой установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы: представительный и исполнительный органы власти города являются одновременно органами городского самоуправления и органам государственной власти субъекта РФ, суд не может принять во внимание, поскольку эти положения Устава города Москвы противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении и в силу ст. 76, п. 5 Конституции РФ применению не подлежат.

Представительные и исполнительные органы власти районов в городе Москве фактически осуществляют функции органов местного самоуправления, определенные в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в связи с этим до приведения законодательства г. Москвы о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством должны быть признаны органами местного самоуправления г. Москвы.

Данный вывод подтверждается вступившим в законную силу решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 26 декабря 2000 года по гражданскому делу по заявлению Жарко и др. о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона города Москвы "О районной Управе в г. Москве", вступившем в законную силу.

Согласно ст. 42 Устава города Москвы и ст. 1 Закона города Москвы районная Управа вправе обратиться к Мэру с обоснованным предложением о формировании самостоятельного бюджета района с передачей ему прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, сборов, штрафов и иных платежей. Следовательно, вопрос о предоставлении финансовой независимости решается органом исполнительной власти города, что также противоречит федеральному законодательству.

Поэтому в этой части доводы представителя Московской городской Думы основанием к отказу в удовлетворении заявления не являются.

На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что Закон города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" противоречит федеральному законодательству, нарушает принцип самостоятельности бюджетов муниципальных образований, незаконно ограничивает право органов местного самоуправления на финансовую независимость, а поэтому должен быть признан недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР, коллегия

Заявление прокурора города Москвы о признании Закона города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" противоречащим федеральному законодательству удовлетворить.

Признать Закон города Москвы от 6 мая 1998 года N 9 "О финансовых ресурсах района в городе Москве" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.