Без рубрики
О продолжении работ по созданию автоматизированной информационной системы управления бюджетным процессом
Распоряжение Правительства Москвы Премьера от 04.09.2000 N 885-РП
С целью обеспечения функционирования информационно — технической среды Московского городского казначейства и во исполнение постановления Правительства Москвы от 7 декабря 1999 года N 1122 "О Концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы и ходе выполнения первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г. Москве" и для продолжения работ в соответствии с распоряжением Премьера Правительства Москвы от 28 марта 2000 года N 274-РП "О работах по созданию автоматизированной информационной системы управления бюджетным процессом", а также принимая во внимание, что на 1 августа 2000 года:
— выполнены работы по разработке концепции "Автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом";
— заключены договоры с головным исполнителем — МП "Экономика" (в настоящее время ГУП "Экономика") на разработку "Технического задания на создание автоматизированной системы управления бюджетным процессом" и "Технического проекта телекоммуникационной подсистемы и комплекса технических средств автоматизированной информационной системы управления бюджетным процессом":
1. Утвердить:
1.1. Представленную Департаментом финансов г. Москвы и Департаментом экономической политики и развития г. Москвы концепцию "Автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом" (АИС УБП) (приложение 1).
1.2. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
1.3. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
1.4. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
2. Согласиться с предложением Департамента финансов и Департамента экономической политики и развития г. Москвы о возложении функций головного исполнителя по созданию АИС УБП в соответствии с подпунктом "в" пункта 4 статьи 5 Закона города Москвы от 10 марта 2000 года N 4 "О городских государственных заказах" на ГУП "Экономика".
3. Государственному унитарному предприятию "Экономика" в целях минимизации расходов бюджета на приобретение программного обеспечения, оборудования и выполнение работ по созданию первой очереди АИС УБП Департамента финансов г. Москвы привлекать поставщиков и исполнителей путем обязательного их конкурсного отбора с проведением тщательной экспертизы заявляемых цен в соответствии с порядком, установленным Законом города Москвы от 10 марта 2000 года N 4 "О городских государственных заказах", в том числе:
— организовать конкурсы по закупке или созданию программного обеспечения и оборудования для первой очереди АИС УБП Департамента финансов г. Москвы и создания главного и резервного вычислительных центров Департамента финансов г. Москвы;
— осуществить установку оборудования, инсталляцию системного программного обеспечения и проверку его работоспособности в реальных условиях;
— обеспечить заключение договоров на закупку оборудования и программного обеспечения в рамках реализации первой очереди АИС УБП Департамента финансов г. Москвы.
3.1. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
3.2. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
3.3. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
3.4. Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001 N 808-РМ.
4. Департаменту финансов, Департаменту экономической политики и развития г. Москвы обеспечить финансирование работ по созданию первой очереди АИС УБП Департамента финансов г. Москвы за счет средств бюджета города Москвы на 2000 и последующие годы по статье "Расходы по образованию Московского городского казначейства".
5. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Премьера Правительства Москвы — руководителя Департамента экономической политики и развития г. Москвы Росляка Ю.В.
Премьер Правительства Москвы Ю.М. Лужков
Приложение 1 к распоряжению Премьера Правительства Москвы от 4 сентября 2000 г. N 885-РП
ДЕПАРТАМЕНТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ
ДЕПАРТАМЕНТ ФИНАНСОВ
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ "ЭКОНОМИКА"
АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ
КОНЦЕПЦИЯ
1. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ
Государственный заказчик — Департамент экономической политики
и развития Москвы: 103032 Москва, ул. Тверская, 13. Телефон: 209-36-05.
Технический заказчик — Департамент финансов: 125047 Москва, Миусская пл., 2/2.
Исполнитель — муниципальное предприятие "Экономика": 103032
Москва, Леонтьевский пер., 24. Телефон: 200-54-05.
Основания разработки
Постановление Правительства Москвы N 1122 от 7 декабря 1999 г. "О Концепции управления бюджетными ресурсами города Москвы и ходе выполнения первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г. Москве".
Распоряжение Премьера Правительства Москвы N 274-РП от 28 марта 2000 г. "О работах по созданию автоматизированной информационной системы управления бюджетным процессом".
2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СХЕМА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
2.1. Участники бюджетного процесса
Укрупненная схема участников бюджетного процесса представлена на рис. 1 <*>.
———————————
<*> Здесь и далее в оригинале приводятся рисунки.
Органы законодательной и исполнительной власти
Законодательная власть города в лице Московской городской Думы утверждает закон о бюджете Москвы и осуществляет последующий контроль его исполнения. Контроль исполнения бюджета выполняется также Контрольно — счетной палатой.
Администрация Москвы (Мэр Москвы и Правительство Москвы) утверждает основные документы, регламентирующие бюджетный процесс (бюджетная роспись, изменение ассигнований).
На уровне первых заместителей Премьера Правительства Москвы бюджетные вопросы курируются по нескольким направлениям — Комплекс городского хозяйства, Комплекс социальной сферы, Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города, Комплекс экономической политики и развития.
Департамент экономической политики и развития (ДЭПиР) осуществляет подготовку предложений к прогнозу доходов и расходов городского бюджета на основе финансового баланса города, факторного анализа тенденций и предпосылок развития, а также разработки важнейших стоимостных и натуральных балансов и показателей. ДЭПиР формирует и регулирует единые ценовые, нормативные (сетевые) и тарифные показатели, используемые при планировании бюджета.
В процессе составления и исполнения бюджета задействованы отраслевые и территориальные органы исполнительной власти города Москвы.
Департамент финансов совместно с другими подразделениями Правительства Москвы осуществляет планирование бюджета (отдел бюджетного прогнозирования и Бюджетное управление; управления и отделы отраслевых финансов) и является органом, исполняющим бюджет (Московское городское казначейство, Управление бухгалтерского учета и отчетности).
Министерство финансов Российской Федерации на федеральном уровне определяет основные макроэкономические показатели (дефляторы, процентные ставки и пр.), которые должны использоваться казначействами субъектов Российской Федерации.
Органы, контролирующие поступление доходов
Поступление налогов и прочих доходов бюджета контролируется органами налоговой инспекции (УМНС РФ по г. Москве, территориальные ГНИ) и соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы (Комитет по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Московский земельный комитет и др.).
Органы, учитывающие и контролирующие поступление доходов, представляют Департаменту финансов свои предложения о проектируемых доходах на очередной финансовый год в разрезе основных видов доходов, о сумме начисляемых налогов и платежей. Получают от городского казначейства информацию о фактическом поступлении платежей в разрезе кодов бюджетной классификации, а также информацию по каждому платежу.
Федеральное казначейство в лице Управления Федерального казначейства по г. Москве производит распределение регулирующих налогов между федеральным и городским бюджетами, представляет Департаменту финансов расчет сумм доходов, причитающихся бюджету Москвы.
Финансово — кредитные учреждения
Финансово — кредитные учреждения, в которых открыты счета бюджета Москвы и получателей бюджетных средств, осуществляют операции по зачислению средств на счета бюджета, а также операции по финансированию расходов бюджета, выплате наличных денежных средств и возврату излишне и ошибочно уплаченных средств плательщикам. Кроме того, они обеспечивают сохранность средств на бюджетных счетах; представляют соответствующую отчетность.
Распорядители и получатели бюджетных средств
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств — отраслевые и территориальные органы исполнительной власти г. Москвы, наделенные полномочиями распределять бюджетные средства по подведомственным структурам. Главные распорядители и распорядители планируют и контролируют целевое использование бюджетных средств в целом по подведомственной структуре.
Бюджетополучатели — бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств. Бюджетополучатели выполняют следующие основные функции в бюджетном процессе:
— представляют заявки о потребностях в финансировании, составляют проект сметы на финансовый год;
— представляют информацию о заключенных договорах и контрактах, финансируемых за счет бюджета;
— вносят текущие изменения в смету, осуществляют исполнение бюджета в соответствии со сметой, дают распоряжения Московскому городскому казначейству на исполнение бюджетных обязательств перед подрядчиками.
Контрагенты (поставщики, подрядчики) бюджетополучателей — организации, выполняющие работы по заказам бюджетополучателей. Их участие в бюджетном процессе состоит в представлении бюджетополучателю документов — обоснований стоимости предлагаемых работ и услуг, а также информации об объемах фактически выполненных работ и их стоимости. Контрагенты получают бюджетные средства в порядке оплаты выполненных работ.
Плательщики налогов и неналоговых поступлений в бюджет — юридические и физические лица, осуществляющие налоговые и неналоговые платежи в бюджет. Их участие в бюджетном процессе состоит в определении объемов предстоящих платежей и в обеспечении перечисления денежных средств на счета бюджета в сроки, установленные действующими нормами.
2.2. Взаимодействие участников бюджетного процесса
Взаимодействие участников бюджетного процесса рассматривается в рамках основных процессов бюджетной деятельности. На рис. 2 показана общая схема взаимодействия на уровне функций верхнего уровня и обозначены информационные потоки, связывающие участников бюджетного процесса. Привязка информационных потоков к конкретным функциям и задачам будет приведена далее при описании основных процессов бюджетной деятельности.
2.3. Московское городское казначейство как орган исполнения бюджета
Московское городское казначейство является структурным подразделением Департамента финансов и включает собственно городское казначейство и сеть финансово — казначейских управлений в административных округах Москвы.
Организационно — функциональная структура городского казначейства представлена на рис. 3. Исполнение в городском казначействе бюджета осуществляется на следующих уровнях:
— уровень принятия решений — начальник казначейства, заместители начальника казначейства. На этом уровне принимаются основные оперативные и стратегические решения по исполнению бюджета. Вышестоящими уровнями при принятии решений являются руководитель Департамента финансов, Премьер Правительства Москвы, Мэр Москвы;
— организационно — методическое обеспечение исполнения бюджета — отдел организации казначейского исполнения бюджета. На этом уровне формируется методическая база исполнения бюджета, разрабатываются и реализуются схемы расчетов в порядке целевого финансирования погашения задолженности бюджета;
— уровень учета и контроля исполнения бюджета — отдел целевых бюджетных фондов, отдел доходов, отделы расходов, отдел управления ресурсами. На этом уровне осуществляются учет и классификация доходов, принимаются решения об оплате конкретных бюджетных обязательств, изыскиваются ресурсы для проведения оплат;
— уровень технического исполнения бюджета — операционный отдел. На этом уровне осуществляются технические операции по приемке (отправке) документов от бюджетополучателей и проведению банковских платежей.
Организационно — функциональная структура финансово — казначейских управлений административных округов включает:
— организационные структуры, осуществляющие планирование бюджета (финансовые структуры);
— организационные структуры, осуществляющие исполнение бюджета (казначейские структуры);
— административные структуры.
Казначейские структуры ФКУ повторяют структуру городского казначейства, за исключением отдела организации казначейского исполнения бюджета, поскольку организационно — методическое обеспечение осуществляется централизованно.
3. ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕССЫ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Анализ деятельности по управлению бюджетным процессом показывает, что на концептуальном уровне в ней могут быть выделены четыре основных направления:
— формирование проекта бюджета, его согласование и утверждение;
— исполнение бюджета;
— контроль, анализ исполнения и корректировка бюджета;
— обеспечение бюджетного процесса — ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджета, а также ведение классификаторов, справочников, словарей (подробнее рассматривается в отчете об обследовании).
3.1. Формирование проекта бюджета и его утверждение
Процессы формирования бюджета и его утверждения являются внешними по отношению к Московскому городскому казначейству. Поэтому в настоящей концепции это направление рассматривается с той степенью детализации, которая позволяет определить порядок взаимодействия участников и возникающие информационные потоки. Общая схема процессов представлена на рис. 4.
Более подробно процесс формирования проекта бюджета и его утверждение будет рассмотрен на этапе разработке технического проекта АИС УБП.
Формирование бюджета осуществляется Бюджетным управлением и управлениями отраслевых финансов Департамента финансов и включает:
— прогнозирование основных экономических показателей на планируемый год. В этом подпроцессе участвуют управления ДЭПиР;
— прогнозирование доходов на планируемый год;
— подготовку сводной заявки на финансирование бюджетных организаций на планируемый год в разрезе бюджетной классификации. В этом подпроцессе участвуют бюджетополучатели, распорядители и главные распорядители бюджета;
— определение подходов и принципов формирования проекта бюджета;
— формирование проекта бюджета;
— рассмотрение проекта бюджета на заседании Правительства Москвы;
— представление проекта бюджета Мэром Москвы Московской городской Думе;
— рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год в Московской городской Думе.
Результатом процесса являются закон города Москвы о бюджете (бюджет) и соответствующий ему информационный объект.
Формирование бюджетной росписи осуществляется Бюджетным управлением и управлениями отраслевых финансов Департамента финансов и состоит из подпроцессов:
— формирования поквартального распределения бюджета и его утверждения;
— составления росписи доходов и расходов бюджета и утверждения ее руководителем Департамента финансов.
Результатом процесса являются документ Бюджетная роспись и соответствующий ему информационный объект. Органы казначейства направляют выписки из бюджетной росписи главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств по принадлежности в качестве документа для исполнения.
Процесс изменения бюджетной росписи осуществляется Бюджетным управлением Департамента финансов и включает:
— обращение в ДЭПиР главных распорядителей бюджета с предложениями об изменении бюджетной росписи;
— анализ управлениями ДЭПиР сбалансированности отраслевых и территориальных расходов бюджета в соответствии с новыми предложениями по изменению бюджетной росписи, подготовку рекомендаций по изменению финансирования и подготовку проекта распоряжения об изменении финансирования;
— получение распоряжений органов исполнительной власти города об изменении ассигнований;
— подготовку заключений по изменениям распределения доходов и расходов бюджета по главным распорядителям бюджета в разрезе бюджетной классификации;
— получение решений руководства Департамента финансов об изменении бюджетной росписи;
— внесение изменений в бюджетную роспись.
Результатом процесса являются обновленный документ Бюджетная роспись и соответствующий (обновленный) информационный объект.
Первоначальное состояние бюджетной росписи и вносимые изменения сохраняются как самостоятельные объекты с целью обеспечения возможности получения действующей росписи на любую конкретную дату.
Органы казначейства направляют документы об изменении росписи и выписки из бюджетной росписи главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств по принадлежности в качестве документа для исполнения.
Распределение функций органов исполнительной власти в процессе формирования бюджета приведено на рис. 5.
3.2. Исполнение бюджета
Укрупненная схема исполнения бюджета представлена на рис. 6.
Исполнение доходной части бюджета
Отдел доходов казначейства в части исполнения бюджета выполняет следующие функции:
— классифицирует поступившие доходы по источникам;
— проводит анализ соответствия фактических и запланированных поступлений, а также анализ отклонений;
— оформляет заключения на возврат ошибочно и излишне уплаченных средств;
— формирует оперативные отчеты о фактическом поступлении бюджетных средств.
Предварительный контроль поступающей информации выполняется в операционном отделе казначейства и в Управлении бухгалтерского учета и отчетности Департамента финансов.
Сводные реестры поступивших доходов формируются в разрезах налоговых инспекций и источников поступлений на основании следующей информации:
— банковских выписок и приложений к ним, поступающих из уполномоченных банков;
— Сведений о предполагаемых расчетах в порядке целевого финансирования погашения задолженности бюджета, поступающих из отделов Департамента финансов.
Оперативное планирование и прогнозирование доходов бюджета осуществляется отделом доходов казначейства. Результатом процесса являются краткосрочные и среднесрочные прогнозы поступления доходов бюджета в разрезе основных источников и отчеты об отклонениях от плана с анализом основных причин.
Формирование графика финансирования осуществляется отделом управления ресурсами казначейства. Данный процесс включает в себя следующие подпроцессы:
— получение проекта графика финансирования, составленного отделом расходов на основании заявок на финансирование, поступивших от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств;
— получение прогноза поступления доходов из отдела доходов;
— формирование графика финансирования на очередной месяц, учитывающего объем ежедневных расходов и резервов для предстоящих платежей;
— утверждение графика руководством и доведение его до отдела расходов.
Результатом процесса является документ График финансирования, а также соответствующий ему информационный объект.
Исполнение расходной части бюджета
Схема исполнения расходной части бюджета приведена на рис. 7.
1. Учет и контроль платежных документов
Получатель бюджетных средств представляет требование на оплату бюджетных обязательств в операционный отдел казначейства, где происходит первичный (визуальный) контроль документов. Далее информация о принятых платежных поручениях поступает в отдел расходов казначейства. Отдел расходов проверяет обоснованность платежа по графикам финансирования и документам — основаниям для его проведения. Проверке подлежат: факт наличия выполненных работ, обоснование стоимости работ, адресность получателя и т.д.
В случае, если по каким-либо причинам требование к оплате не принимается, формируется справка обоснования отказа, которая затем передается клиенту вместе с платежными документами.
В случае, если требование принято к оплате, оно помещается в реестр текущих платежей. Приоритеты платежей выстраиваются на основе справочника приоритетов.
2. Формирование реестра расходов
Распределение финансовых ресурсов, имеющихся на счетах, и формирование реестра расходов осуществляется отделом управления ресурсами казначейства. В случае их недостаточности могут привлекаться дополнительные ресурсы из следующих источников:
— резервы денежных средств на счетах в банках;
— дополнительные средства из округов, привлекаемые в счет будущих поступлений (с использованием краткосрочного прогноза доходов и расходов бюджета, информации о сформированных резервах и графика финансирования);
— краткосрочные кредиты и займы.
3. Осуществление платежей
В операционный отдел казначейства поступает реестр платежных документов, сгруппированных в три потока:
— платежи, по которым не будет произведена оплата. Для них формируются справки обоснования отказа на оплату. Документы возвращаются клиентам;
— отложенные платежи. Для них формируется реестр отложенных платежей (картотека). На основе информации реестра по санкционированному запросу пользователей подразделений казначейства формируется отчет об отложенных платежах;
— требования, санкционированные к оплате. Для них формируются пакеты платежных документов, которые затем отправляются в платежную систему межбанковского центра информации (МЦИ). После проведения платежей операционный отдел выполняет следующие действия:
обрабатывает выписку банка и отражает списание средств со счетов бюджета в лицевых счетах бюджетополучателей;
формирует выписки по лицевым счетам бюджетополучателей и передает их владельцам лицевых счетов с приложением копий платежных документов.
Бухгалтерский учет бюджетного процесса
Бухгалтерский учет исполнения бюджета Москвы ведется самостоятельным структурным подразделением казначейства, возглавляемым главным бухгалтером. Главный бухгалтер подчиняется непосредственно руководителю казначейства г. Москвы, несет ответственность за ведение бухгалтерского учета, а также за своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности.
Бухгалтерский учет исполнения бюджета Москвы осуществляется по следующим направлениям:
— учет бюджетных средств;
— учет расходов бюджета;
— учет источников финансирования дефицита бюджета;
— учет доходов бюджета;
— учет бюджетных ссуд, государственных кредитов;
— учет расчетов по средствам бюджета;
— учет средств переданных и полученных (расчеты с федеральным бюджетом);
— учет доходов и расходов будущих периодов;
— учет результатов исполнения бюджета;
— учет по забалансовым счетам;
— учет по небалансируемым счетам.
Форма документов бухгалтерского учета и отчетности по исполнению бюджета Москвы, порядок их составления утверждены Министерством финансов Российской Федерации.
Операции должны отражаться в регистрах бухгалтерского учета в хронологической последовательности и группироваться на соответствующих счетах бухгалтерского учета по аналитическим признакам (по бюджетной классификации, по получателям бюджетных средств и т.д.).
3.3. Контроль исполнения бюджета
Контроль исполнения бюджета осуществляется на двух уровнях:
— внутренний уровень — предварительный и текущий контроль;
— внешний уровень — контроль по завершении финансового периода и аудит бюджетного процесса.
Процесс контроля обеспечивается представлением контролирующим органам сводных отчетов по исполнению бюджета, а также в случае необходимости первичных документов, подтверждающих и/или обосновывающих проведение бюджетных операций. Обобщенная схема процесса контроля исполнения бюджета представлена на рис. 8.
Предварительный и текущий контроль осуществляется отделами казначейства. Результатом выполнения подпроцесса является информация о выявленных нарушениях и отклонениях в исполнении бюджета, направляемая в адрес руководства казначейства и Департамента финансов.
Контроль по завершении финансового периода осуществляется Московской городской Думой и Контрольно — счетной палатой. Отделы казначейства представляют контролирующим органам сводные отчеты по исполнению бюджета.
Аудит бюджетного процесса осуществляется Контрольно — счетной палатой. Отделы казначейства представляют контролирующим органам сводные отчеты по исполнению бюджета, а также первичные документы, подтверждающие и/или обосновывающие проведение бюджетных операций.
Формирование отчетов об исполнении бюджета подразумевает сбор, входной контроль и консолидацию первичной информации о состоянии бюджетной системы Москвы. Отчеты формируются на всех стадиях планирования и исполнения бюджета в разрезах календарных периодов, бюджетной классификации, основных участников бюджетного процесса и пр.
Консолидированный баланс, отражающий общее финансовое состояние бюджетной системы города, готовится ежедневно и подается руководству Департамента финансов. Аналогичные отчеты для органов исполнительной власти города, Московской городской Думы и Контрольно — счетной палаты готовятся ежемесячно, а также по результатам кварталов и года.
Степень агрегирования информации в подготавливаемых отчетах определяется назначением отчетов и уровнем их представления. Порядок формирования отчетов и организация доступа к ним жестко регламентированы нормативными документами, составляющими организационно — методическую базу бюджетного процесса.
Оценка исполнения бюджета осуществляется отделами Департамента финансов на основании данных, представляемых отделами казначейства. Результатом выполнения являются:
— доклад Правительству Москвы и проект постановления Правительства Москвы о выполнении бюджета;
— предложения по корректировке тактических решений по исполнению бюджета и совершенствованию организации бюджетных потоков, направляемые в адрес Правительства Москвы.
4. ФИНАНСОВЫЕ ПОТОКИ КАЗНАЧЕЙСТВА
Московское городское казначейство, являясь непосредственным участником бюджетного процесса, организует исполнение и исполняет бюджет Москвы по доходам и расходам. Основные финансовые потоки, сопровождающие казначейский метод исполнения бюджета, а также сопутствующие им документопотоки отражены на рис. 9.
На схеме выделены три вида финансовых потоков:
— финансовые потоки, которые существуют в настоящее время и не планируются к изменению (обозначены черной сплошной стрелкой);
— финансовые потоки, которые существуют в настоящее время и планируются к изменению (обозначены черной пунктирной стрелкой);
— финансовые потоки, которые не существуют в настоящее время и планируются к организации (обозначены красной сплошной стрелкой).
С финансовым потоком могут быть связаны определенные участники бюджетного процесса, которые не являются источником или получателем финансовых средств, но оказывают влияние на формирование этого потока. На схеме эти участники "привязаны" к потоку.
Для каждого финансового потока на схеме обозначены информационные потоки, представляющие документарное отражение этого финансового потока.
4.1. Аккумулирование денежных средств на счетах казначейства
Аккумулирование финансовых ресурсов Москвы осуществляется в соответствии с принципом единства кассы, когда доходы бюджета зачисляются на единые счета казначейства и при помощи механизма казначейского исполнения расходуются на всем бюджетном пространстве города Москвы. Общая схема представлена на рис. 10.
Доходные счета бюджета Москвы в разрезе территориальных налоговых инспекций по Москве Министерства Российской Федерации по налогам и сборам открываются в Главном управлении Центрального банка по г. Москве. Поступление всех видов ресурсов осуществляется через указанный банк на счета казначейства.
Бюджетные средства формируются из следующих источников:
— налоговые поступления (налоги, выплачиваемые физическими и юридическими лицами);
— неналоговые поступления (арендные платежи, продажа имущества и т.д.), в том числе средства целевых бюджетных фондов.
Учет поступающих ресурсов подразумевает раздельный учет налоговых и неналоговых доходов, а также доходов целевых бюджетных фондов. Кроме того, для эффективного контроля исполнения доходной части бюджета необходимо также ведение учета в разрезе плательщиков, сроков поступлений и т.д.
С введением казначейского метода исполнения бюджета налоговые платежи поступают в бюджет, минуя территориальные налоговые инспекции. Для регулирования отношений между плательщиками и бюджетом по своевременному и полному перечислению налогов казначейство предоставляет налоговым и другим органам информацию (реестры) по установленной форме для активизации ими работы по собираемости налогов.
Ведение отдельного учета по доходам целевых бюджетных фондов и налоговым и неналоговым поступлениям обусловлено особенностью формирования доходов целевых бюджетных фондов, поступления финансовых ресурсов в которые отражаются обособленно на лицевых счетах конкретных фондов. Все другие доходы бюджета формируются на балансовых счетах казначейства и используются на финансирование всех расходов бюджета, не привязываясь однозначно к определенным видам расходов.
При данном подходе доходная часть бюджета формируется на счетах казначейства, открытых в уполномоченных банках. При этом для повышения прозрачности финансовых потоков и усиления контроля движения денежных средств в дополнение к описанному выше учет поступлений должен вестись в разрезе счетов, открытых в различных банках.
4.2. Территориальное распределение финансовых ресурсов
Собирая большую часть поступлений бюджета, округа переводят ежедневно установленную часть финансовых средств Московскому городскому казначейству (МГК), поскольку на нем лежат обязательства по обслуживанию городского долга и оплате прочих расходов, осуществляемых по распоряжению уполномоченных органов власти.
По экономическому признаку административные округа можно разбить на две группы: дотационные и самодостаточные. В условиях образования в отдельных административных округах дефицита финансовых средств городское казначейство может в оперативном режиме производить перераспределение ресурсов между округами или проводить подкрепление со счетов городского казначейства.
Механизм такого перераспределения заключается либо во временном снижении для данного округа фиксированного процента распределения средств в пользу городского казначейства, либо в фактическом переводе дополнительных ресурсов на счета дотируемого округа со счетов самодостаточных округов. Возможно также проведение неотложных платежей по расходам дотационных округов со счетов городского казначейства.
4.3. Целевое распределение финансовых ресурсов
Казначейский принцип исполнения бюджета подразумевает централизованное распределение финансовых ресурсов, что позволяет повысить эффективность управления процессом исполнения расходной части бюджета и усилить контроль целевого использования бюджетных средств. Общая схема распределения финансовых ресурсов приведена на рис. 11.
Распределение денежных средств по бюджетополучателям осуществляется в строгом соответствии с бюджетной росписью и составленными графиками финансирования. Казначейство имеет право на принятие решений относительно изменений объемов, сроков и направления расходов исключительно с санкции руководителя Департамента финансов.
Планирование расходов бюджета осуществляется с соблюдением целевой направленности средств в соответствии со статьями бюджетной классификации. При утверждении бюджета определяется перечень защищенных статей расходов, то есть статей, не подлежащих секвестированию.
Указанные статьи имеют наивысший приоритет при составлении реестра платежей. То есть в случае недостатка финансовых средств перенос выплат по защищенным статьям на более поздний период производится в последнюю очередь.
Кроме того, целевая направленность средств по указанным статьям не может быть изменена. Средства защищенных статей не могут быть использованы на иные цели в рамках бюджетной росписи.
Непосредственное финансирование получателей бюджетных средств проводится через систему лицевых счетов, открываемых казначейством главным распорядителям, распорядителям и получателям средств. Порядок открытия и ведения лицевых счетов строго регламентирован и в значительной степени аналогичен порядку открытия счетов в банке.
Финансовые ресурсы перечисляются со счетов казначейства непосредственно на счета клиентов, находя при этом документальное отражение на лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Под клиентами в данном случае понимаются как контрагенты (подрядчики) бюджетополучателей, так и сами бюджетные организации, получающие финансовые средства на собственные нужды (зарплату и т.п.)
Ответственность за целевой характер расходования и своевременность оформления платежных документов несет получатель бюджетных средств. Казначейство проверяет платежные документы на правильность заполнения и целевой характер платежа и в ряде случаев, установленных законодательством, может отклонить платеж.
4.4. Распределение средств целевых бюджетных фондов
В целях финансового обеспечения целевых городских программ с учетом сложившихся особенностей их финансирования в бюджете Москвы формируются целевые бюджетные фонды. Цели и задачи целевых бюджетных фондов определяются в бюджете на очередной финансовый год. При этом целевые расходы могут быть увязаны с конкретными видами доходов или отчислениями от определенных доходов либо предусматриваться только в расходной части бюджета с указанием целевой принадлежности. Перечень главных распорядителей средств целевых бюджетных фондов определяется Правительством Москвы.
Финансирование расходов целевых бюджетных фондов производится исключительно по указанию главного распорядителя фонда. Направления и объемы расходования средств определяются главным распорядителем на этапе формирования бюджета при составлении проекта сметы доходов и расходов фонда. Как правило, это расходы на целевые программы и городские заказы.
Исполнение доходов и расходов целевого бюджетного фонда осуществляется по казначейскому методу в пределах утвержденной сметы. Финансирование целевых расходов бюджетного фонда осуществляется путем перечисления денежных средств с обособленного счета казначейства в банке с отражением по лицевому счету главного распорядителя фонда. Остатки средств целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на иные цели и по окончании финансового года не изымаются.
4.5. Управление средствами на счетах в коммерческих банках
Казначейство имеет право открывать рублевые и валютные счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, уполномоченных банках и в иных кредитных учреждениях для совершения операций со средствами бюджета Москвы.
Важной функцией казначейства является осуществление оперативного управления средствами на счетах бюджета Москвы с целью обеспечения финансовыми ресурсами плановых и неотложных расходов в соответствии с бюджетной росписью и принятыми бюджетными обязательствами как в рублях, так и в иностранной валюте.
Как отмечалось ранее, в зависимости от текущего состояния бюджетной системы города некоторые округа могут испытывать дефицит финансовых средств на осуществление текущих расходов в соответствии с графиком финансирования. В этой ситуации казначейство производит перераспределение средств со счетов самодостаточных округов на счета округов, испытывающих дефицит ресурсов. Другой возможной причиной перераспределения средств могут служить высокие неотложные расходы (городской долг и пр.). В этой ситуации казначейство временно увеличивает для самодостаточных округов фиксированный процент отчисления поступлений в счет городского казначейства, аккумулируя ресурсы на счету последнего для последующего исполнения расходов.
Для эффективного исполнения бюджета по расходам необходимо вести резервирование средств под отложенные платежи и предстоящие расходы, а также формировать резерв на финансирование непредвиденных расходов и ликвидацию кассовых разрывов. В зависимости от установленного резерва казначейство планирует минимальные остатки средств по собственным счетам в банках (счета городского казначейства и территориальных ФКУ), ориентируясь на прогнозируемые доходы и предстоящие расходы.
5. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПОТОКИ
5.1. Движение документов при исполнении доходной части бюджета
Общая схема движения документов при исполнении доходной части бюджета показана на рис. 12.
Документопотоки соответствуют поступлениям на счета Московского городского казначейства из следующих источников:
— налоговые и неналоговые поступления. Для упрощения на схеме показаны только налоговые поступления. Рассмотрены также документопотоки, соответствующие возврату неправильно и излишне уплаченных налогов;
— поступления доли регулирующих налогов из федерального бюджета.
Информационные потоки при планировании доходов бюджета
На схеме эти потоки показаны пунктиром зеленого цвета. Налогоплательщик подает в налоговую инспекцию бухгалтерскую отчетность (1), на основании которой начисляются налоги. Информация о начисленных налогах передается в отдел доходов (2). План поступления налогов, сформированный в разрезах основных видов налогов, территориальных налоговых инспекций и плательщиков, подается в отдел управления ресурсами казначейства (3).
Информационные потоки при учете поступлений
На схеме эти потоки показаны синим цветом. Платежные документы поступают в банк (1) и затем из банка в операционный отдел казначейства (2). После их проверки платежные документы передаются в отдел доходов казначейства, где доходы классифицируются по кодам бюджетной классификации (3). Информация о фактическом поступлении доходов передается в отдел управления ресурсами, а также в органы, контролирующие поступление доходов (налоговые органы).
Информационные потоки при возврате неправильно и излишне уплаченных налогов
На схеме эти потоки показаны красным цветом. Налогоплательщик подает в налоговую инспекцию бухгалтерскую отчетность (1), на основании которой готовится заключение о возврате средств. Заключение о возврате средств передается в отдел доходов казначейства (2). Отдел доходов готовит платежное поручение на возврат средств, которое передается в отдел управления ресурсами казначейства. После изыскания финансовых ресурсов платежные документы поступают в операционный отдел казначейства (4), далее в банк (5) и из банка налогоплательщику (6), а также в органы, контролирующие поступление доходов (налоговые инспекции).
5.2. Движение документов при исполнении расходной части бюджета
При исполнении расходной части бюджета документопотоки соответствуют расходованию средств со счетов Московского городского казначейства в следующих направлениях:
— оплата бюджетных обязательств;
— выдача бюджетных кредитов;
— возврат городских займов;
— отчисления в федеральный бюджет.
Общая схема движения документов при исполнении расходной части бюджета показана на рис. 13.
Информационные потоки при планировании расходов бюджета
На схеме эти потоки показаны пунктиром зеленого цвета. Подрядчик подает бюджетополучателю договоры на выполнение работ или поставки (1). Бюджетополучатель учитывает их в заявке на финансирование, которая через распорядителей бюджета подается в отдел расходов казначейства (2). Сформированный в отделе расходов проект сводного графика финансирования подается в отдел управления ресурсами казначейства (3), откуда в отдел расходов возвращается утвержденный график финансирования (4).
Информационные потоки при осуществлении бюджетных расходов
На схеме эти потоки показаны синим цветом. На основе отчетных документов подрядчика (1) бюджетополучатель формирует требование на оплату бюджетных обязательств. Требования принимаются операционным отделом казначейства и передаются в отдел расходов (3). Требования, разрешенные к оплате, поступают в отдел управления ресурсами (4). После изыскания финансовых ресурсов платежные документы поступают в операционный отдел (5), далее в банк (6) и из банка подрядчику (7). Копия платежных документов и выписка по лицевому счету направляются операционным отделом распорядителю бюджета и далее бюджетополучателю (6-штрих), которые на основании этих документов готовят отчет об исполнении бюджетных обязательств, подаваемый в бухгалтерию по учету бюджетных операций (7-два штриха).
На схеме отражены также потоки платежных документов, сопровождающие отчисления средств в федеральный бюджет (5-штрих и 7-штрих).
Красным цветом на диаграмме показаны информационные потоки, возникающие в случае, если по каким-либо причинам операционный отдел отказался принять или отдел расходов отказался оплатить требование. Платежные документы с мотивировкой отказа передаются в операционный отдел (1), который возвращает их бюджетополучателю (2) и далее подрядчику (3).
5.3. Прочие документы, сопровождающие финансовые потоки
Финансовые потоки, которые образуются заемными и ссужаемыми средствами, а также средствами по обслуживанию займов и ссуд, сопровождаются соответствующими документами — обязательствами (договоры и т.д.). Все учитываемые операции по исполнению бюджета оформляются документами, предусмотренными инструкцией N 15н от 17 февраля 1999 года.
6. ИСХОДНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ (АИС УБП)
6.1. Назначение и цели создания АИС УБП
Целью создания АИС УБП является повышение эффективности управления бюджетным процессом за счет:
— обеспечения лиц, принимающих решения, полной, достоверной, оперативной и детализированной до требуемого уровня информацией от всех необходимых им аспектах бюджетного процесса;
— поддержки централизованного управления финансовыми ресурсами города;
— повышения достоверности и оперативности формирования бюджетных показателей;
— повышения достоверности прогнозирования исполнения бюджета;
— обеспечения контроля целевого назначения и объемов исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы;
— повышения оперативности формирования отчетности об исполнении бюджета на всех уровнях бюджетной системы.
Назначением АИС УБП является комплексная автоматизация деятельности различных организаций и подразделений, осуществляемой в рамках бюджетного процесса, на основе единого правового, методологического и информационного пространства.
6.2. Функции и задачи АИС УБП
Обобщенные функции управления бюджетным процессом представлены на рис. 14. Далее по тексту дается детальное описание этих функций, а в последующих разделах определяются подлежащие автоматизации задачи управления бюджетным процессом и очередность их реализации.
Формирование проекта бюджета и его утверждение
Формирование прогноза доходной части бюджета:
— анализ исполнения доходной части бюджета за прошедшие годы;
— прогноз экономического развития Москвы;
— прогноз поступления налогов в текущем году;
— прогноз нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в бюджет Москвы;
— прогноз изменения налогового законодательства;
— прогноз поступления неналоговых доходов в части платежей, контролируемых Департаментом государственного и муниципального имущества Москвы, Московским земельным комитетом, и пр.;
— прогноз поступления доходов в ЦБФ;
— формирование прогноза доходов бюджета на планируемый год в целом.
┌──────────────────────────────┐ │Управление бюджетным процессом│ └──────────────┬───────────────┘ ┌───────────────────┬──┴─────────────────┬────────────────────┐┌────────┴────────┐┌─────────┴────────┐┌──────────┴───────┐┌───────────┴──┐│Формирование ││Исполнение бюджета││Контроль ││Обеспечение ││проекта бюджета ││ ││исполнения бюджета││бюджетного ││и его утверждение││ ││ ││процесса │└┬────────────────┘└┬─────────────────┘└┬─────────────────┘└┬─────────────┘ │┌───────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────┐ ││Формирование │ ││Исполнение │ ││Предварительный │ ││Ведение │ ││прогноза │ ││доходной │ ││и текущий │ ││счетов │ ├┤доходной │ ├┤части бюджета │ ├┤контроль │ ├┤ │ ││части бюджета │ ││ │ ││бюджетного │ ││ │ ││ │ ││ │ ││процесса │ ││ │ │└───────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────┘ │┌───────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────┐ ││Формирование │ ││Планирование и │ ││Контроль │ ││Учет │ ││свода заявок │ ││прогнозирование │ ││по завершении │ ││бюджетных │ ├┤бюджетополуча- │ ├┤исполнения │ ├┤финансового │ ├┤обязательств│ ││телей │ ││бюджета │ ││периода │ ││(договоров, │ ││ │ ││ │ ││ │ ││контрактов) │ │└───────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────┘ │┌───────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────┐ ││Формирование │ ││Формирование │ ││Аудит исполнения│ ││Формирование│ ││проекта бюджета│ ││и изменение │ ││бюджета │ ││и ведение │ ││ │ ││графика │ ││ │ ││классифи- │ ├┤ │ ├┤финансирования │ ├┤ │ ├┤каторов, │ ││ │ ││ │ ││ │ ││словарей, │ ││ │ ││ │ ││ │ ││справочников│ │└───────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────────┘ │└────────────┘ │┌───────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────┐ ││Формирование │ ││Управление │ ││Формирование │ ││Управление │ ││росписи бюджета│ ││финансовыми │ ││отчетов и оценка│ ││документо- │ ├┤ │ ├┤ресурсами │ └┤исполнения │ ├┤оборотом │ ││ │ ││ │ │бюджета │ ││ │ │└───────────────┘ │└────────────────┘ └────────────────┘ │└────────────┘ │┌───────────────┐ │┌────────────────┐ │┌────────────┐ ││Изменение │ ││Исполнение │ ││Формирование│ ││росписи бюджета│ ││расходной │ ││правовой и │ └┤ │ ├┤части бюджета │ └┤методической│ │ │ ││ │ │базы │ └───────────────┘ │└────────────────┘ └────────────┘ │┌────────────────┐ ││Осуществление │ ││расчетов │ ││в порядке │ ├┤финансирования │ ││погашения │ ││задолженности │ ││бюджета │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐ ││Учет заемных │ ││средств │ ├┤и бюджетных │ ││ссуд │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐ ││Бухгалтерский │ └┤учет бюджетного │ │процесса │ └────────────────┘
Рис. 14. Основные функции управления бюджетным процессом
Формирование свода заявок получателей бюджета:
— формирование бюджетополучателем бюджетной заявки на очередной финансовый год;
— прием и предварительный контроль объема и целевого назначения заявленных потребностей в бюджетных средствах;
— консолидация бюджетных заявок на очередной финансовый год, формирование сводной бюджетной заявки на очередной финансовый год (прогноз расходов бюджета будущего года).
Формирование проекта бюджета:
— балансирование прогнозов доходной и расходной частей бюджета, формирование контрольных цифр по расходам;
— формирование расходной части проекта бюджета:
доведение контрольных цифр по расходам до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджета;
формирование сводных бюджетных заявок на очередной финансовый год в разрезе бюджетной классификации;
консолидация сводных бюджетных заявок на очередной финансовый год, формирование предложений к проекту бюджета на очередной финансовый год;
рассмотрение предложений к проекту бюджета по комплексам (Комплекс городского хозяйства, Комплекс социальной сферы, Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города, Комплекс экономической политики и развития, другие получатели);
— подготовка проекта закона города Москвы о бюджете и передача его на утверждение в органы исполнительной и законодательной власти.
Формирование росписи бюджета:
— детализация бюджета в разрезах бюджетной классификации, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с поквартальным распределением.
Изменение росписи бюджета:
— прогнозирование возможных срывов исполнения доходной части бюджета;
— формирование запросов на изменение бюджетных ассигнований;
— регистрация изменений росписи;
— изменение текущих графиков финансирования;
— информирование участников бюджетного процесса об изменении бюджетной росписи.
Исполнение бюджета
Исполнение доходной части бюджета:
— учет поступивших средств доходной части бюджета за день в целом;
— классификация поступивших средств в разрезе источников доходов в соответствии с бюджетной классификацией;
— анализ исполнения доходной части бюджета;
— осуществление возвратов излишне уплаченных и ошибочно зачисленных средств из бюджета Москвы.
Планирование и прогнозирование исполнения бюджета:
— подготовка краткосрочных прогнозов исполнения доходной части бюджета (на день, на неделю);
— подготовка среднесрочных прогнозов исполнения доходной части бюджета (на месяц, на квартал);
— участие в формировании мобилизационных заданий для административных округов.
Формирование графика финансирования:
— формирование предложений главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджета на финансирование в предстоящем месяце в пределах утвержденных смет и росписи бюджета с учетом полного обеспечения ресурсами защищенных статей;
— сбор и консолидация предложений по финансированию (графики финансирования на месяц) главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджета на предстоящий месяц;
— контроль соответствия заявленных на месяц объемов финансирования бюджетной росписи;
— корректировка в пределах полномочий сроков финансирования главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджета с учетом полного обеспечения ресурсами защищенных статей;
— учет изменений в графиках финансирования на основании поступивших распоряжений.
Управление финансовыми ресурсами:
— определение необходимости и возможности привлечения дополнительных средств в счет будущих поступлений;
— определение необходимости и возможности использования резервов денежных средств;
— получение разрешения на использование дополнительных ресурсов;
— получение санкций на исполнение платежей;
— формирование реестра платежных документов, санкционированных к оплате.
Исполнение расходной части бюджета:
— контроль исполнения бюджетных обязательств согласно текущему графику финансирования;
— контроль целевого назначения платежей (сверка со сметами и пр.);
— контроль обоснованности платежей (проверка договоров, актов приемки — сдачи работ, размеров авансирования работ и пр.);
— классификация текущих платежей по приоритетам;
— формирование реестра требований, разрешенных к оплате.
Осуществление расчетов в порядке целевого финансирования погашения задолженности бюджета:
— оформление взаимных расчетов между уровнями бюджета, а также между участниками бюджетного процесса;
— учет проведенных расчетов в порядке целевого финансирования погашения задолженности бюджета в доходной и расходной части.
Бухгалтерский учет бюджетного процесса:
— осуществляется по основным направлениям, указанным в п. 3.2 выше.
Контроль исполнения бюджета
Предварительный и текущий контроль бюджетного процесса:
— контроль выполнения договоров и соответствия выполненных объемов работ (услуг) и товарных поставок, предъявленных к оплате;
— контроль соблюдения объемов и сроков исполнения бюджетных обязательств;
— контроль целевого расходования средств бюджета;
— контроль исполнения административными округами заданий по мобилизации;
— контроль своевременности и полноты уплаты заемщиками процентов и основной суммы кредита;
— контроль своевременности оплаты процентов и возврата основного долга;
— контроль полного обеспечения ресурсами защищенных статей бюджета.
Контроль по завершении финансового периода:
— формирование и представление Московской городской Думе отчетности об исполнении бюджета за финансовый период. Состав отчетов и период представления отчетов определяется Московской городской Думой.
Аудит исполнения бюджета:
— обеспечение Контрольно — счетной палате доступа к первичным документам, подтверждающим проведение операций по исполнению бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.
Формирование отчетов и оценка исполнения бюджета:
— формирование отчетов, обеспечивающих возможность оценки исполнения бюджета, сравнения запланированных показателей исполнения бюджета с фактическими, принятия решений о регулировании бюджетных потоков.
Обеспечение бюджетного процесса
Ведение счетов:
— классификация счетов (определение счетов доходов, расходов, состав лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджета);
— регламентация допустимых операций со счетами;
— подготовка распоряжений на открытие и закрытие счетов;
— учет движения средств на счетах и текущих остатков на счетах;
— представление оперативной информации и плановой отчетности об используемых счетах, проводимых операциях по ним и имеющихся остатков на них.
Учет бюджетных обязательств (договоров, контрактов):
— формирование реестра договоров;
— фиксация проведенных оплат;
— представление оперативной информации по предстоящим оплатам в соответствии с календарными планами по договорам.
Формирование и ведение классификаторов, словарей, справочников:
— получение актуальных классификаторов от организаций, осуществляющих ведение;
— обновление соответствующих информационных массивов АИС УБП;
— обеспечение доступа участников бюджетного процесса к требуемым им классификаторам.
Управление документооборотом:
— учет поступающих и исходящих документов и пакетов документов;
— контроль местонахождения и состояния (статуса) документов;
— управление размещением документов;
— поиск документов;
— ведение архивов документов.
Формирование правовой и методической базы:
— создание методик формирования проекта бюджета, росписи бюджета и прочих показателей, охватывающих все уровни принятия решений;
— создание методик оформления и проведения расчетов в порядке целевого финансирования погашения задолженности бюджета;
— разработка регламентов проведения контроля исполнения бюджета (предварительный, текущий и последующий контроль);
— разработка регламентов ведения классификаторов, справочников, словарей.
6.3. Требования к АИС УБП
Общие требования
Территориальная распределенность и единство информационной базы
Система должна поддерживать работу пользователей, находящихся на различных удаленных объектах.
Система должна формировать единое информационное пространство, в котором взаимодействие процессов и пользователей обеспечивается за счет общих информационных объектов.
Адаптируемость к изменениям нормативно — правовой базы
Должна обеспечиваться возможность перенастройки системы при изменении нормативно — правовой базы без изменения программного кода системы.
Масштабируемость и тиражируемость
Должна обеспечиваться возможность увеличения количества одновременно работающих пользователей.
Должна обеспечиваться возможность тиражирования опытного образца системы на всех потенциальных объектах внедрения.
Модульность
Должно быть обеспечено поэтапное наращивание как производительности, так и функционального состава системы. Поэтому система должна состоять из отдельных модулей, интегрированных между собой.
Открытость
Должна быть обеспечена возможность интеграции АИС УБП с другими информационными системами и программными продуктами. Принципы открытой архитектуры обеспечивают возможность встраивания и взаимодействия с любыми другими системами. Следовательно, система должна иметь открытые интерфейсы для возможной доработки и интеграции.
Требования нормативно — правовых документов
Правовой режим информационных ресурсов определяется прежде всего Федеральным законом N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", а также другими городскими нормативными актами.
Специальные требования
Меры по защите информации должны обеспечить достижение трех основных свойств:
— целостности — информация, на основе которой принимаются важные решения, должна быть достоверной и точной, а также защищена от возможных непреднамеренных и злоумышленных искажений;
— готовности — информация и соответствующие автоматизированные службы должны быть доступны, готовы к обслуживанию всегда, когда в них возникает необходимость;
— конфиденциальности — засекреченная информация должна быть доступна только тому, кому она предназначена.
Стороны, участвующие в электронном обмене данными, должны осуществлять и поддерживать меры контроля и защиты, а также меры, препятствующие несанкционированному доступу к информации, внесению в сообщения изменений, их утере или уничтожению. Должны быть согласованы процедура и методика проверки достоверности сообщений.
Защите подлежит любая документированная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу.
Документирование информации является обязательным условием ее включения в информационные ресурсы АИС УБП и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, при необходимости должна подтверждаться электронной цифровой подписью.
6.4. Требования к видам обеспечения АИС УБП
Информационное обеспечение
Единое информационное пространство АИС УБП составляют информационные массивы, которые формируются и используются на различных уровнях и этапах бюджетного процесса всеми его участниками. В представленной на рис. 15 концептуальной информационной модели приведены основные информационные разделы системы и связи между ними.
Раздел "Классификаторы и справочники" содержит объекты, используемые для обеспечения информационной совместимости различных задач бюджетного процесса.
Раздел "Счета" содержит объекты, используемые для построения единого расчетно — платежного пространства Московского городского казначейства. План счетов (банковских и лицевых) формируется городским казначейством.
Раздел "Планирование бюджета" формируется и ведется Бюджетным управлением Департамента финансов на основании соответствующих законодательных актов и распоряжений.
Раздел "Исполнение бюджета" формируется и ведется различными подразделениями казначейства, ответственными за выполнение соответствующих задач.
Раздел "Бюджетные обязательства" содержит сведения о документах, на основании которых было осуществлено исполнение бюджетных обязательств (контракты с подрядчиками, акты завершения работ и пр).
Системное и прикладное программное обеспечение
Общая структура АИС УБП формируется исходя из следующих представлений:
— управленческий цикл в деятельности казначейства включает четыре вида деятельности по управлению бюджетным процессом — планирование, учет, контроль, анализ;
— решение задач учета и контроля обеспечивается учетными системами (называемыми также транзакционными, регистрационными, OLTP — системами);
— поддержка процессов планирования и анализа обеспечивается аналитическими системами (OLAP — системами);
— интегрирующая роль возлагается на единую для всех систем нормативно — справочную информацию и процессы документооборота.
Выбор сетевой платформы корпоративной информационной системы должен быть осуществлен на основе анализа наиболее существенных параметров, включающих затраты на оборудование, управление и поддержку, инструментарий и операционную систему, на разработку, развертывание, автоматизацию распространения программ, а также соотношения цена/производительность. Архитектура программного обеспечения АИС УБП представлена на рис. 16.
Архитектура комплекса технических средств и телекоммуникационной системы
Комплекс технических средств и телекоммуникационная система обеспечивают функционирование распределенной АИС УБП и должны включать следующие подсистемы:
— локальные вычислительные сети городского казначейства и финансово — казначейских управлений округов;
— систему передачи данных, обеспечивающую взаимодействие отдельных узлов АИС УБП, функционирующих в рамках локальных сетей, а также доступ к внешним информационным системам;
— комплекс вычислительных средств, обеспечивающих обработку информации АИС УБП и построение сопутствующих информационных систем;
— единую систему управления техническими средствами и телекоммуникационной системой;
— систему безопасности, обеспечивающую целостность и конфиденциальность информации АИС УБП, передаваемой по внешним каналам связи.
Участники бюджетного процесса в соответствии с их функциями и полномочиями получают доступ к АИС УБП в качестве ее пользователей. Выделяются следующие категории пользователей АИС УБП:
— непосредственные исполнители — сотрудники подразделений Департамента финансов и Московского городского казначейства (включая городское казначейство и территориальные управления);
— источники первичной информации — главные распорядители и распорядители бюджета, бюджетополучатели;
— получатели отчетов — ответственные лица в городских, отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
— получатели справочной информации — Управление Министерства по налогам и сборам по г. Москве, Департамент государственного и муниципального имущества Москвы, Московский земельный комитет, Управление федерального казначейства по Москве и другие пользователи, получившие разрешение на доступ к информации в установленном порядке.
На рис. 17 пользователи представлены в контексте программно — технической архитектуры АИС УБП.
Ведомственная сеть Департамента финансов охватывает всех непосредственных исполнителей, в том числе в финансово — казначейских управлениях (ФКУ) административных округов. Обеспечивается доступ исполнителей к банковским сетям в соответствии с их полномочиями для оперативного проведения платежей и получения информации.
Клиентская сеть предусматривает подключение источников первичной информации в режиме on-line, а также получателей отчетов в режиме off-line.
Организационное обеспечение
Организационное обеспечение АИС УБП должно включать следующие компоненты:
— регламенты взаимодействия участников бюджетного процесса;
— описание процессов планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета в виде формализованных процедур;
— детальные инструкции по исполнению процедур для должностных лиц, осуществляющих соответствующие функции (включаются в должностные инструкции сотрудников подразделений организаций — участников бюджетного процесса);
— шаблоны и технологию формирования, обработки и хранения документов, порождаемых в ходе бюджетного процесса.
6.5. Этапы реализации АИС УБП
АИС УБП разрабатывается как система, автоматизирующая все этапы бюджетного процесса и поддерживающая деятельность всех его участников. Функциональность системы будет наращиваться постепенно в соответствии со следующей очередностью задач:
1) задачи казначейства первой очереди — исполнение расходной части бюджета, исполнение доходной части бюджета, учет целевых бюджетных средств и создание системы безопасности;
2) задачи казначейства второй очереди и задачи Департамента финансов — формирование бюджета, прогнозирование и анализ, учет бюджетных обязательств и управление бюджетными ресурсами.
7. ПРИНЦИПЫ РЕАЛИЗАЦИИ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ
7.1. Основные задачи внедрения АИС УБП
Внедрение АИС УБП направлено на решение следующих основных задач:
— обеспечение требуемой скорости обработки документов, сбора и анализа данных;
— прогнозирование будущих потребностей в финансовых ресурсах в соответствии с планируемыми остатками по счетам;
— обеспечение более эффективного управления бюджетным процессом;
— оперативный контроль целевого расходования средств;
— повышение эффективности работы аппарата, минимизация ошибок, сокращение затрат на содержание аппарата;
— обеспечение оперативной информацией о состоянии бюджета уполномоченных лиц города.
7.2. Базовые принципы создания АИС УБП
Базовыми принципами построения АИС УБП являются следующие:
— принцип системного подхода, базирующегося на проведенной систематизации накопленных знаний и опыта;
— принцип концентрации информационных ресурсов в едином центре для обеспечения прозрачности процессов, максимальной защиты данных и их достоверности;
— принцип независимости создаваемого программного продукта от разработчика на стадии эксплуатации;
— принципа адаптируемости к изменениям нормативно — законодательной базы без остановки производственного процесса;
— принцип обеспечения доступа к информации в соответствии с должностными полномочиями;
— принцип открытости системы для наращивания и модернизации путем последовательной разработки, внедрения или замены отдельных модулей.
7.3. Стратегия создания и внедрения АИС УБП
Создание АИС УБП требует реализации следующих стадий:
— подготовительная стадия;
— обобщение и систематизация накопленных знаний, методик, технологий;
— предпроектная стадия;
— концепция АИС УБП;
— техническое задание на АИС УБП;
— проект телекоммуникаций АИС УБП (стенд);
— техническое обеспечение;
— терминальные системы ЦБ;
— подготовка и дооснащение сетей, каналов, рабочих станций;
— оборудование главного и резервного вычислительных центров;
— программное обеспечение (исполнение бюджета, исполнение договоров, управление финансовыми ресурсами, формирование бюджета, контроль исполнения, бухгалтерский учет, документооборот);
— организационное обеспечение (нормативные, регламентирующие и инструктивные документы, должностные инструкции).
На подготовительной стадии проекта выполнены следующие работы:
— сформирована организационная схема бюджетного процесса, определены его участники и формы и механизмы их взаимодействия;
— описаны основные процессы бюджетной деятельности — формирование проекта бюджета и его утверждение, исполнение бюджета, контроль исполнения бюджета. Построены детальные многоуровневые диаграммы этих процессов;
— исследованы процессы аккумулирования и распределения финансовых ресурсов, описаны соответствующие финансовые потоки и их документарное отражение;
— определены информационные ресурсы, необходимые для функционирования АИС УБП;
— составлен детализированный перечень задач и функций АИС УБП, рассмотрены возможности их реализации с использованием различных приложений.
Результатом подготовительной стадии проекта является получение полного и системного представления о том, что, как и в какой последовательности следует делать для перехода на АИС УБП.
Последовательность внедрения АИС УБП:
1. Развертывание стенда по отработке решений на базе центрального казначейства и двух ФКУ.
2. Установка терминальных систем, осуществляющих связь с МЦИ ЦБ РФ с целью получения оперативной информации по контролю расходования средств бюджетополучателями.
3. Модернизация сети, каналов, рабочих станций, оборудование главного и резервного вычислительных центров.
4. Внедрение задач исполнения расходной части бюджета, доходной части бюджета и учета целевых бюджетных средств.
5. Внедрение задач управления финансовыми ресурсами (прогнозирование, планирование и анализ), исполнения договоров организаций на поставку продукции, выполнение работ и услуг, финансируемых из бюджета Москвы, бухгалтерского учета операций по исполнению бюджета.
6. Внедрение задачи формирования бюджета.
7. Внедрение задач контроля исполнения бюджета и документооборота.
7.4. Главные выводы
Доработка существующих решений соизмерима по времени с созданием новой системы, но при создании новой системы будут использованы современные знания, а при модернизации старой сохранится ориентация на устаревшие технологии.
Необходимо использовать самые современные инструментальные платформы, предоставляемые мировыми лидерами в этой области. Необходимо также при создании системы использовать опыт консультантов — лидеров.
Интеграцию системных решений в единый комплекс, а также проведение приемки работ и внедрения систем необходимо поручить одному головному исполнителю с возложением на него задач по проведению конкурсных отборов в соответствии с Законом города Москвы "О городских государственных заказах", что позволит обеспечить принцип независимости создаваемого программного продукта от разработчика на стадии эксплуатации.
При создании АИС УБП должен учитываться опыт применения прикладных информационных систем, разработанных Управлением информатизации и сторонними разработчиками для автоматизации отдельных задач управления бюджетным процессом.
Учитывая предлагаемую поэтапную стратегию создания АИС УБП, необходимо обеспечить параллельную эксплуатацию вновь создаваемого и существующего программного обеспечения с постепенным замещением морально устаревших систем.
Приложение 2 к распоряжению Премьера Правительства Москвы от 4 сентября 2000 г. N 885-РП
ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО СОЗДАНИЮ АИС УБП НА 2000-2002 ГГ.
Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001
N 808-РМ.
Приложение 3 к распоряжению Премьера Правительства Москвы от 4 сентября 2000 г. N 885-РП
СОСТАВ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ ПО СОЗДАНИЮ АИС УБП
Утратил силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001
N 808-РМ.
Приложение 4 к распоряжению Премьера Правительства Москвы от 4 сентября 2000 г. N 885-РП
ПОЛОЖЕНИЕ О РАБОЧЕЙ ГРУППЕ ПО СОЗДАНИЮ АИС УБП
Утратило силу. — Распоряжение Мэра Москвы от 13.08.2001
N 808-РМ.