Об утверждении Методических рекомендаций по квалификации и расследованию административных правонарушений в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия

В целях совершенствования организации производства по делам об административных правонарушениях в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия в Департаменте культурного наследия города Москвы приказываю:

1. Утвердить Методические рекомендации по квалификации и расследованию административных правонарушений в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия согласно приложению к настоящему приказу.

2. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя Департамента культурного наследия города Москвы — главного инспектора в области государственной охраны объектов культурного наследия города Москвы С.М. Мирзояна.

1. Нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением выявленных объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до двухсот тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей.

2. Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, на территориях указанных объектов, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) либо в их зонах охраны, — влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на должностных лиц — от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей; на юридических лиц — от одного миллиона до двадцати миллионов рублей.

3. Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях, — влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до одного миллиона рублей.

4. Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия, в том числе выявленному объекту культурного наследия, либо уничтожение объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, — влечет наложение административного штрафа в размере от ста тысяч до шестисот тысяч рублей.

Статья 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) устанавливает административную ответственность за нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны, и объединяет четыре самостоятельных состава правонарушений, различающихся квалифицирующими признаками и степенью общественной опасности.

Согласно ч. 3 ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ), а также принимаемыми в соответствии с ним в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Часть 1 ст. 7.13 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением выявленных объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:

объекты культурного наследия федерального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

объекты культурного наследия регионального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — Реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия. Сведения, содержащиеся в Реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

В соответствии с п. 1 ст. 52 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия, включенным в Реестр, и право пользования выявленным объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом требований, установленных указанным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояния указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц.

Согласно п. 3 ст. 20 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" (далее — Закон города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26) юридические лица, граждане, их объединения, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или собственности которых находятся недвижимые памятники истории и культуры, обязаны беречь памятники, соблюдать правила их охраны, использования, учета и реставрации, установленные законодательством Российской Федерации и указанным Законом.

На основании ч. 2 ст. 22 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 пользователи и собственники недвижимых памятников истории и культуры обязаны соблюдать порядок и правила охраны, содержания, использования и реставрации недвижимого памятника истории и культуры, установленные настоящим Законом, нормативными правовыми актами и охранными документами.

При квалификации административного правонарушения, предусмотренного частью 1 рассматриваемой статьи, следует учитывать, что нарушения требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации могут выражаться как в виде действия, так и бездействия.

То есть нарушением может являться как противоправное действие, например, проведение лицом самовольных действий без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, так и противоправное бездействие, выразившееся в невыполнении физическим либо юридическим лицом установленной законом обязанности.

Например, состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, образует такое бездействие, как непринятие мер по выполнению работ, предусмотренных актом технического состояния, являющимся неотъемлемой частью охранного обязательства собственника (пользователя) объекта культурного наследия, так как выполнение таких работ установлено в целях соблюдения требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.

Также состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, образует длительное непринятие собственником (пользователем) объекта культурного наследия мер по его сохранению, в результате которого может возникнуть ухудшение состояния объекта культурного наследия. Такие меры могут быть не предусмотрены актом технического состояния в виде определенных работ, но при этом явно подразумеваться исходя из фактического состояния объекта культурного наследия (например, устранение повреждений ввиду естественного износа).

Бездействие, выразившееся в непринятии мер пользователем (собственником) объекта культурного наследия по недопущению проведения сторонними лицами каких-либо работ на объекте культурного наследия и/или его территории без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия, если такое разрешение обязательно, также образует состав правонарушения рассматриваемой статьи.

В соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 бремя затрат на охрану, защиту, реставрацию недвижимого памятника истории и культуры и ответственность за его сохранность несет собственник недвижимого памятника истории и культуры или его пользователь по соответствующему договору.

Поскольку работы, проводимые на объекте культурного наследия либо его территории, как правило, проводятся организациями на основе договорных отношений с правообладателем объекта культурного наследия, у последнего имеется возможность для контроля соответствия проводимых работ требованиям законодательства путем изменения условий договора.

В случае если незаконные работы проводятся сторонними лицами без ведома правообладателя объекта культурного наследия, пользователь (собственник) объекта культурного наследия имеет возможность обратиться в соответствующие органы государственной власти с заявлением о принятии мер по пресечению противоправных действий.

Согласно п. 2 ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия — в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 33 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 на единичных памятниках истории и культуры и таковых же ансамблевых объектах и вблизи них не допускается размещение оконных маркиз, радио- и спутниковых антенн, размещение продукции рекламного характера, кондиционеров и других малых архитектурно-дизайнерских форм, искажающих целостность восприятия как самих памятников и их территорий, так и силуэта исторической части города (в границах до Камер-Коллежского вала). Любая продукция такого рода, включая фасадные вывески, некратковременного характера (на срок свыше трех дней) на проектной стадии и стадии реализации должна быть согласована с государственным органом охраны памятников.

Таким образом, противоправными деяниями, образующими состав рассматриваемого правонарушения, могут являться действия по размещению оконных маркиз, радио- и спутниковых антенн, размещение продукции рекламного характера, кондиционеров и других малых архитектурно-дизайнерских форм.

Согласно подпункту "а" пункта 10 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований — запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Пунктом 1 ст. 27 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 предусмотрено, что производство земляных, строительных, дорожных и других работ на землях, примыкающих к недвижимым памятникам истории и культуры, осуществляется по разрешению государственного органа охраны памятников города Москвы.

В соответствии с ч. 3 ст. 8 Закона города Москвы от 9 июня 2004 г. N 40 "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве" (далее — Закон города Москвы от 9 июня 2004 г. N 40) на территориях охранных зон строительство, реконструкция градостроительных объектов запрещаются, за исключением специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.

Согласно ст. 46 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с указанным Федеральным законом, земельным законодательством Российской Федерации и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Нарушение указанных норм образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ в части нарушения режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдения ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Обстоятельствами, подлежащими согласно требованиям ст. 26.1 КоАП РФ выяснению по делу об административном правонарушении (далее — АП), предусмотренном частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ, являются:

1) наличие события АП;

2) данные о лице, совершившем противоправное деяние;

3) виновность лица в совершении АП;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) обстоятельства, исключающие производство по делу об АП;

6) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия, способствовавшие совершению АП.

Правонарушение может быть выявлено как на стадии проведения плановых контрольных мероприятий, так и в результате проверки информации, поступившей из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, от физических и юридических лиц, средств массовой информации.

Причем при выявлении противоправного деяния на стадии контрольных мероприятий должностные лица государственного органа охраны объектов культурного наследия (далее — должностные лица) должны умело применять способы и возможности, предусмотренные законодательством, для сбора, фиксации и получения доказательств совершенного правонарушения.

Например, в ходе проведения проверки вне зависимости от вида (плановая/внеплановая) должностным лицом должно быть собрано максимальное количество материалов (копии документов, материалы фотофиксации и др.), свидетельствующих о наличии события правонарушения, с учетом того, что такие материалы в последующем будут использованы в качестве доказательств по делу об АП. Указанные материалы должны фиксироваться в акте проверки в установленном законом порядке.

В зависимости от этапа, на котором были обнаружены признаки АП, в целях установления события АП и вины конкретного лица, совершившего АП, уполномоченный сотрудник государственного органа при получении (представлении) материалов должен их проанализировать с учетом пунктов, изложенных ниже, определить, какие процессуальные действия необходимо выполнить, в какой срок, и в случае возможности сбора доказательств в течение сроков, предусмотренных статьей 28.5 КоАП РФ, составить протокол об АП по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

В случае недостаточности имеющейся доказательственной базы и необходимости проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ следует вынести определение о возбуждении дела об АП и проведении административного расследования.

При вынесении определения в нем должны быть указаны сведения, перечисленные в части 3 статьи 28.7 КоАП РФ, в том числе дата, место, время, способ совершения АП, обстоятельства его обнаружения, показания технических средств (в случае наличия), нормы закона, которые нарушены. При описании события выявленного АП следует четко указывать предмет правонарушения (нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия), указанный в диспозиции части 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

В определении о возбуждении дела об АП должны быть обязательно указаны процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, которые следует выполнить в ходе производства по делу об АП, для обоснования проведения административного расследования.

В ходе проведения административного расследования по делу об АП по рассматриваемой статье необходимо:

1. Опросить лицо (его законного представителя), в отношении которого возбуждено дело об АП. Перед опросом установить его личность, полномочия, разъяснить ему права: если опрашивается в качестве лица, в отношении которого возбуждено дело, права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.1 КоАП РФ. Объяснения получить по следующим вопросам:

1) признает ли себя лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, виновным в совершенном правонарушении;

2) сознавало ли лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, что нарушает требования сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия;

3) по каким причинам и с какой целью совершено противоправное действие (допущено бездействие);

4) на основании какого документа лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, является собственником (пользователем) объекта культурного наследия;

5) какие меры принимались лицом (его законным представителем), в отношении которого возбуждено дело об АП, по недопущению нарушений требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия;

6) в зависимости от ответов и обстоятельств дела задать иные вопросы.

Для полного, всестороннего и объективного расследования необходимо проверять версии и объяснения лица, привлекаемого к ответственности, сообщенные им при опросе, а также в иных документах, представленных самим лицом либо от его имени (его законным представителем, иным доверенным лицом) в орган, который ведет производство по делу.

Проверке подлежат все сведения, сообщенные лицом, привлекаемым к ответственности.

2. Опросить по обстоятельствам дела очевидцев и других лиц в качестве свидетелей с целью подтверждения факта нарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.13 КоАП России, установив их личность и разъяснив права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.6 КоАП РФ, по следующим вопросам:

1) знаком ли свидетель с правонарушителем либо имеет ли какое-нибудь к нему или совершенному правонарушению отношение;

2) какие факты (в зависимости от обстоятельств дела об АП) может подтвердить или опровергнуть;

3) в зависимости от ответов и обстоятельств дела задать иные вопросы. Такими лицами (очевидцами) могут быть как местные жители, так и иные лица, оказавшиеся в данное время, в данном месте по работе, личным и иным обстоятельствам.

3. Опросить по обстоятельствам дела в качестве свидетелей сотрудников государственного органа охраны объектов культурного наследия, сотрудников иных государственных органов, явившихся очевидцами правонарушения, установив их личность и разъяснив права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.6 КоАП РФ, по обстоятельствам дела применительно к специфике их деятельности.

К материалам дел, возбужденных в отношении юридического лица, должны быть приобщены:

1) учредительные, уставные документы, предусмотренные статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), определяющие в соответствии с законодательством его правовое положение (правовой статус), при этом нет необходимости приобщать указанные документы в полном объеме и в оригиналах. Допускается приобщение актуализированных выписок из них или заверенных надлежащим образом копий;

2) доверенности на представление интересов данного юридического лица. При исследовании и приобщении к материалам дела об АП доверенностей, представляемых в государственный орган охраны объектов культурного наследия должностными лицами и сотрудниками юридических лиц, необходимо учитывать такие обстоятельства, как срок действия доверенности, наличие трудовых отношений между представителем и доверителем, сведений о конкретных полномочиях представителя, должностном положении лица, подписавшего доверенность.

При привлечении к ответственности физических лиц должны быть исследованы и приобщены копии документов, устанавливающих личность (паспорт — для установления возраста, гражданства, места жительства, регистрации и т.п.), а также в случае необходимости свидетельство о регистрации (для предпринимателей без образования юридического лица — ПБОЮЛ) и документы, свидетельствующие о месте работы.

4. В случае отсутствия возможности получения выписки из ЕГРЮЛ направить запрос в порядке статьи 26.9 КоАП РФ в орган, осуществлявший государственную регистрацию юридического лица, и (или) в территориальное подразделение Федеральной налоговой службы (ФНС России), в котором состоит на учете в качестве налогоплательщика субъект правонарушения, с целью получения информации об идентификационных кодах и реквизитах организации, ее руководителях и учредителях, должностных лицах, работниках и иных представителях, о счетах в банковских учреждениях, об имуществе, о юридическом и фактическом адресах, а также при необходимости уточнения данных о законном представителе юридического лица либо физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, привлекаемых к ответственности по делу об АП, в случае сомнения в том, является ли данное лицо законным представителем. Требуемую информацию следует получить в территориальном регистрирующем органе (ИФНС), где она содержится на основании постановлений Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" и N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей".

5. Направить определение об истребовании сведений в порядке ст. 26.10 КоАП РФ в банковское учреждение о наличии денежных средств на счетах лица, привлекаемого к ответственности, о юридическом и фактическом адресах, учредителях, руководителях организации и контактных телефонах.

6. Поступившие ответы приобщить в качестве доказательств по делу об АП на основании положений ст. 26.7 КоАП РФ.

7. Установить обстоятельства, смягчающие или отягчающие вину лица, в отношении которого ведется производство по делу об АП.

8. Установить личность виновного физического лица, его имущественное положение, а для юридического лица — его имущественное и финансовое положение, деловую репутацию, в том числе характеристику и иные сведения о лице, его деятельности (в том числе общественной, благотворительной и т.п.).

9. Указанный перечень процессуальных действий не является исчерпывающим, и в зависимости от конкретных обстоятельств дела могут быть проведены другие процессуальные действия и мероприятия, направленные на всестороннее, полное, объективное выяснение обстоятельств дела об АП.

10. В ходе производства по делу в отношении юридического лица необходимо решить вопрос о возможности привлечения к административной ответственности должностных лиц, по вине которых организацией совершено правонарушение.

11. По окончании административного расследования должностное лицо, проводившее расследование, составляет протокол об АП, который должен содержать помимо сведений, предусмотренных пунктом 2 статьи 28.2 КоАП РФ, данные о времени, месте, способе совершения АП, обстоятельствах его обнаружения, нормах закона, которые были нарушены, о лице, в отношении которого возбуждено дело об АП, его виновности в совершении АП, ссылки на все доказательства, собранные в ходе административного производства (показания свидетелей, направленные запросы/поручения, полученные ответы и документы и т.д.), их оценке, правовом обосновании привлечения лица к административной ответственности, статье КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за данное АП, причины и условия совершения АП, а также информацию о приобщенных к протоколу документах, являющихся доказательствами.

12. Лица, привлекаемые к ответственности, должны заблаговременно уведомляться в установленном порядке о дате составления протокола по делу об АП для реализации прав данных лиц, установленных законом и требованиями статьи 28.2 КоАП РФ, что отмечалось в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 мая 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ". Нарушение установленных законом прав указанных лиц может явиться основанием для отмены постановления по делу об АП согласно пункту 4 статьи 30.7 КоАП РФ.

13. В соответствии со статьями 23.1, 23.8 и 28.8 КоАП РФ протокол об АП должен быть направлен в течение суток с момента его составления судье, уполномоченному рассматривать дела об АП данной категории.

При осуществлении производства по делу об АП по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ следует учитывать необходимость указания реквизитов нормативных актов, устанавливающих статус объектов культурного наследия, в документах, имеющих юридическое значение.

Частью 2 рассматриваемой статьи предусмотрена ответственность за действия (бездействие), предусмотренные частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ, совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, на территориях указанных объектов, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) либо в их зонах охраны.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 7.13 КоАП РФ, образуют действия (бездействие), предусмотренные частью 1 рассматриваемой статьи, совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях.

Рекомендации по квалификации и административному расследованию аналогичны рекомендациям по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.

При осуществлении производства по делу об АП по ч. 2 ст. 7.13 КоАП РФ следует учитывать необходимость указания реквизитов нормативных актов, устанавливающих статус объектов культурного наследия как особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, в документах, имеющих юридическое значение.

В свою очередь, при квалификации административного правонарушения по ч. 3 ст. 7.13 КоАП РФ необходимо ссылаться на следующие нормы законодательства России.

Согласно п. 8 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ выявленные объекты культурного наследия до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране в соответствии с указанным Федеральным законом.

На основании ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в Реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются настоящим Федеральным законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации.

При квалификации правонарушений по указанным частям статьи 7.13 КоАП необходимо учитывать, что за нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия, повлекшее по неосторожности их уничтожение или повреждение в крупном размере, статьей 243.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо в виде обязательных работ на срок до трехсот шестидесяти часов, либо принудительных работ на срок до двух лет, либо лишения свободы на тот же срок.

При этом согласно примечанию к данной статье УК РФ повреждением объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в Реестр, признается причинение вреда в крупном размере в случае, если стоимость восстановительных работ для устранения которого превышает пятьсот тысяч рублей, а в отношении объектов археологического наследия — стоимость мероприятий, необходимых в соответствии с законодательством Российской Федерации для сохранения объекта археологического наследия, превышающая пятьсот тысяч рублей.

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В связи с изложенным в ходе проведения административного расследования по ч. 1, 2, 3 ст. 7.13 КоАП РФ при наличии оснований полагать, что нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия повлекло по неосторожности их уничтожение или повреждение в крупном размере, надлежит установить стоимость восстановительных работ для устранения вреда, причиненного объекту культурного наследия (в отношении объектов археологического наследия — стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия).

Для установления размера повреждения объекта культурного наследия либо установления факта уничтожения объекта культурного наследия должностное лицо, в производстве которого находится дело об АП по данному факту, назначает соответствующую экспертизу в порядке, определенном статьей 26.4 КоАП РФ.

На основании указанной статьи КоАП РФ в случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Определение обязательно для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы.

В определении указываются:

1) основания для назначения экспертизы;

2) фамилия, имя, отчество эксперта или наименование учреждения, в котором должна быть проведена экспертиза;

3) вопросы, поставленные перед экспертом;

4) перечень материалов, предоставляемых в распоряжение эксперта.

Кроме того, в определении должны быть записи о разъяснении эксперту его прав и обязанностей и о предупреждении его об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

Следует отметить, что вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных познаний эксперта.

До направления определения для исполнения должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязано ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

При выборе экспертного учреждения или эксперта следует руководствоваться положениями Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации".

По результатам экспертизы в случае установления факта уничтожения объекта культурного наследия или его повреждения в крупном размере направить необходимые материалы в органы внутренних дел для принятия решения в порядке статьей 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) путем направления официальным письмом государственного органа в области охраны объектов культурного наследия с приложением копий документов, свидетельствующих о наличии признаков уголовно наказуемого деяния.

Кроме того, при составлении протокола об АП необходимо рассмотреть вопрос о переквалификации дела об АП в отношении юридического лица с части 1 (или 2 либо 3) статьи 7.13 КоАП РФ на статью 7.14.1 КоАП РФ (методические рекомендации по которой см. ниже).

Частью 4 статьи 7.13 КоАП РФ предусмотрена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия, в том числе выявленному объекту культурного наследия, либо уничтожение объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ним в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При квалификации рассматриваемого правонарушения необходимо учитывать, что диспозиция указанной статьи содержит такой обязательный признак, как отсутствие в действии (бездействии) должностного лица состава уголовно наказуемого деяния.

Статьей 24.5 КоАП РФ предусмотрены обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с п. 7 ч. 1 данной статьи производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела.

Исходя из указанных положений, надлежит сделать вывод, что при обнаружении признаков уголовно наказуемого деяния в действиях должностного лица, предусмотренного ст. 243.1 УК РФ, в ходе проведения административного расследования по ч. 4 ст. 7.13 КоАП РФ по тому же факту в случае возбуждения уголовного дела в отношении субъекта правонарушения указанное дело об АП подлежит прекращению.

При этом в случае последующего прекращения уголовного дела привлечь должностное лицо к административной ответственности не представится возможным в связи с наличием по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) таким лицом постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем в случае возбуждения уголовного дела по ст. 243.1 УК РФ до принятия решения о возбуждении дела об АП по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ при прекращении указанного уголовного дела лицо подлежит ответственности в рамках санкций, предусмотренных ч. 4 ст. 7.13 КоАП РФ.

Таким образом, в целях предотвращения ухода лица от ответственности за противоправное деяние при обнаружении признаков правонарушения, предусмотренных ч. 4 ст. 7.13 КоАП РФ, важно убедиться в отсутствии в противоправных действиях субъекта признаков уголовно наказуемого деяния.

Данные признаки возможно установить в рамках производства по делам об АП, возбужденным по ч. 1 (либо 2, 3) ст. 7.13, ст. 7.14 либо 7.14.1 КоАП РФ в отношении юридического лица, должностным лицом которого является предполагаемый нарушитель, путем проведения соответствующей экспертизы в установленном КоАП РФ порядке.

В случае отсутствия дела об АП в отношении такого юридического лица следует учитывать, что КоАП РФ не предусматривает процедуру проведения экспертизы без производства по делу об административном правонарушении, в связи с чем способ установления факта уничтожения, повреждения объекта культурного наследия, описываемый в рекомендациях к ч. 1, 2, 3 ст. 7.13 КоАП РФ, не применим.

Однако при наличии оснований полагать, что объекту культурного наследия нанесен ущерб в крупном размере, во избежание необоснованного возбуждения дела об АП и сокрытия преступления рекомендуется направить имеющиеся материалы в органы внутренних дел для принятия решения в порядке статей 144, 145 УПК РФ.

При этом основания для направления материалов для возбуждения уголовного дела в соответствующие органы должны определяться из принципов разумности и достаточности. Такими основаниями могут являться акт осмотра объекта культурного наследия с фотофиксацией, отражающий состояние объекта, акт проверки с соответствующими материалами, заключение специалиста, данное в рамках его компетенции. Перечень указанных оснований не является исчерпывающим.

Организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.14 КоАП РФ, являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия.

Объективная сторона правонарушения состоит в проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Согласно ст. 46 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с указанным Федеральным законом, земельным законодательством Российской Федерации и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с требованиями п. 1 ст. 21 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 условия содержания и режим использования недвижимых памятников истории и культуры и их территорий определяются государственным органом охраны памятников для каждого памятника, являющегося государственной собственностью и находящегося в аренде, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении юридических лиц, граждан, их объединений, на основании соответствующего охранного документа: охранно-арендного договора, охранного обязательства или охранного договора, заключаемого с государственным органом охраны памятников или выдаваемого ему в течение месяца со дня вступления в права аренды, безвозмездного пользования, хозяйственного ведения, оперативного управления или собственности на недвижимый памятник истории и культуры.

На основании п. 1 и п. 2 ст. 27 Закона города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 производство земляных, строительных, дорожных и других работ на землях, примыкающих к недвижимым памятникам истории и культуры, в том числе объектам археологического наследия, осуществляется по разрешению государственного органа охраны памятников города Москвы и в необходимых согласно действующему законодательству случаях — федерального государственного органа охраны памятников. Земляные, строительные, дорожные и другие работы, производимые на территориях, указанных в части 1 данной статьи, осуществляются по проектам, согласованным с соответствующими государственными органами охраны памятников — федеральными или города Москвы в соответствии с их компетенцией.

В соответствии с ч. 2, 4 ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия — в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 5 ст. 1 Закона города Москвы от 9 июня 2004 г. N 40 на исторических территориях подлежат сохранению все градостроительные объекты и их характеристики, культурная ценность которых установлена в соответствии с законодательством об охране культурного наследия и указанным Законом, в том числе планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, а также другие ценные объекты и характеристики территории.

При квалификации административного правонарушения, предусмотренного рассматриваемой статьей, следует учитывать, что организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия нарушения выражаются в виде действия.

При этом следует учитывать, что субъектом такого правонарушения выступают как исполнитель, так и организатор таких работ.

Например, в случае проведения работ на объекте культурного наследия подрядной организацией субъектом ответственности будет являться и сама организация-исполнитель, и заказчик работ. При этом заказчиком работ может выступать не только пользователь (собственник) объекта культурного наследия, но и подрядная организация (технический заказчик), нанятая таким пользователем (собственником), которая, в свою очередь, подрядила стороннюю организацию (субподрядчика).

То есть в цепочке пользователь — подрядчик — субподрядчик в случае обнаружения факта проведения работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в зависимости от обстоятельств противоправного деяния могут быть возбуждены следующие дела об АП:

1. По ст. 7.14 КоАП РФ в отношении субподрядчика (непосредственного исполнителя) по факту проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ.

2. По ст. 7.14 КоАП РФ в отношении подрядчика (технического заказчика) по факту организации земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ.

Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о наличии признаков противоправного бездействия, квалифицируемого по ч. 1, 2 либо 3 ст. 7.13 КоАП РФ (в зависимости от значения объекта культурного наследия) в отношении собственника (пользователя) объекта культурного наследия.

Следует учитывать, что дело об административном правонарушении возбуждается по каждому факту противоправного деяния в отношении каждого лица, являющегося субъектом такого правонарушения.

Обстоятельствами, подлежащими согласно требованиям ст. 26.1 КоАП РФ выяснению по делу об АП, предусмотренном статьей 7.14 КоАП РФ, являются:

1) наличие события АП;

2) данные о лице, совершившем противоправное деяние;

3) виновность лиц в совершении АП;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) обстоятельства, исключающие производство по делу об АП;

6) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия, способствовавшие совершению АП.

Правонарушение может быть выявлено как на стадии проведения плановых контрольных мероприятий, так и в результате проверки информации, поступившей из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, от физических и юридических лиц, средств массовой информации.

Причем при выявлении противоправного деяния на стадии контрольных мероприятий должностные должны умело применять способы и возможности, предусмотренные законодательством, для сбора, фиксации и получения доказательств совершенного правонарушения.

Например, в ходе проведения проверки вне зависимости от вида (плановая/внеплановая) должностным лицом должно быть собрано максимальное количество материалов (копии документов, материалы фотофиксации и др.), свидетельствующих о наличии события правонарушения, с учетом того, что такие материалы в последующем будут использованы в качестве доказательств по делу об АП. Указанные материалы должны фиксироваться в акте проверки в установленном законом порядке.

В зависимости от этапа, на котором были обнаружены признаки АП, в целях установления события АП и вины конкретного лица, совершившего АП, уполномоченный сотрудник государственного органа при получении (представлении) материалов должен их проанализировать с учетом пунктов, изложенных ниже, определить, какие процессуальные действия необходимо выполнить, в какой срок, и в случае возможности сбора доказательств в течение сроков, предусмотренных статьей 28.5 КоАП РФ, составить протокол об АП по статье 7.14 КоАП РФ.

В случае недостаточности имеющейся доказательственной базы и необходимости проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ следует вынести определение о возбуждении дела об АП и проведении административного расследования.

При вынесении определения в нем должны быть указаны сведения, перечисленные в части 3 статьи 28.7 КоАП РФ, в том числе дата, место, время, способ совершения АП, обстоятельства его обнаружения, показания технических средств (в случае наличия), нормы закона, которые нарушены. При описании события выявленного АП следует четко указывать квалификационные признаки АП (проведение работ либо организация таковых), указанные в диспозиции статьи 7.14 КоАП РФ.

В определении о возбуждении дела об АП должны быть обязательно указаны процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, которые следует выполнить в ходе производства по делу об АП, для обоснования проведения административного расследования.

В ходе проведения административного расследования по делу об АП по рассматриваемой статье необходимо:

1. Опросить лицо (его законного представителя), в отношении которого возбуждено дело об АП. Перед опросом установить его личность, полномочия, разъяснить ему права: если опрашивается в качестве лица, в отношении которого возбуждено дело, права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.1 КоАП РФ. Объяснения получить по следующим вопросам:

1) признает ли себя виновным лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, в совершенном правонарушении;

2) сознавало ли лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, что нарушает требования сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия при проведении или организации работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия;

3) по каким причинам и с какой целью совершено противоправное действие;

4) на основании какого документа лицо (его законный представитель), в отношении которого возбуждено дело об АП, является исполнителем либо организатором работ;

5) какие меры принимались лицом (его законным представителем), в отношении которого возбуждено дело об АП, по недопущению нарушений;

6) в зависимости от ответов и обстоятельств дела задать иные вопросы.

Для полного, всестороннего и объективного расследования необходимо проверять версии и объяснения лица, привлекаемого к ответственности, сообщенные им при опросе, а также в иных документах, представленных самим лицом либо от его имени (его законным представителем, иным доверенным лицом) в орган, который ведет производство по делу.

Проверке подлежат все сведения, сообщенные лицом, привлекаемым к ответственности.

2. Опросить по обстоятельствам дела очевидцев и других лиц в качестве свидетелей с целью подтверждения факта нарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.14 КоАП России, установив их личность и разъяснив права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.6 КоАП РФ, по следующим вопросам:

1) знаком ли с правонарушителем либо имеет ли какое-нибудь к нему или совершенному правонарушению отношение;

2) какие факты (в зависимости от обстоятельств дела об АП) может подтвердить или опровергнуть;

3) в зависимости от ответов и обстоятельств дела задать иные вопросы. Такими лицами могут быть как местные жители, так и иные лица, оказавшиеся в данное время, в данном месте по работе, личным и иным обстоятельствам.

Следует отметить, что наличие административного дела в отношении лица по факту проведения работ не препятствует его опросу в качестве свидетеля по делу, возбужденному по тому же факту в отношении организатора, и наоборот.

3. Опросить по обстоятельствам дела в качестве свидетелей сотрудников государственного органа охраны объектов культурного наследия, сотрудников иных государственных органов, явившихся очевидцами правонарушения, установив их личность и разъяснив права, предусмотренные статьей 51 Конституции Российской Федерации и статьей 25.6 КоАП РФ, по вопросам применительно к специфике их деятельности.

К материалам дел, возбужденных в отношении юридических лиц, должны быть приобщены:

1) учредительные, уставные документы, предусмотренные статьей 52 ГК РФ, определяющие в соответствии с законодательством его правовое положение (правовой статус), при этом нет необходимости приобщать указанные документы в полном объеме и в оригиналах. Допускается приобщение актуализированных выписок из них или заверенных надлежащим образом копий;

2) доверенности на представление интересов данного юридического лица. При исследовании и приобщении к материалам дела об АП доверенностей, представляемых в государственный орган охраны объектов культурного наследия должностными лицами и сотрудниками юридических лиц, необходимо учитывать такие обстоятельства, как срок действия доверенности, наличие трудовых отношений между представителем и доверителем, сведений о конкретных полномочиях представителя, должностном положении лица, подписавшего доверенность.

При привлечении к ответственности физических лиц должны быть исследованы и приобщены документы, устанавливающие личность (паспорт — для установления возраста, гражданства, места жительства, регистрации и т.п.), а также в случае необходимости свидетельство о регистрации (для предпринимателей без образования юридического лица — ПБОЮЛ) и документы, свидетельствующие о месте работы.

4. В случае невозможности получения выписки из ЕГРЮЛ направить запрос в порядке статьи 26.9 КоАП РФ в орган, осуществлявший государственную регистрацию юридического лица, и (или) в территориальное подразделение Федеральной налоговой службы (ФНС России), в котором состоит на учете в качестве налогоплательщика субъект правонарушения, с целью получения информации об идентификационных кодах и реквизитах организации, ее руководителях и учредителях, должностных лицах, работниках и иных представителях, о счетах в банковских учреждениях, об имуществе, о юридическом и фактическом адресах, а также при необходимости уточнения данных о законном представителе юридического лица либо физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, привлекаемых к ответственности по делу об АП, в случае сомнения в том, является ли данное лицо законным представителем. Требуемую информацию следует получить в территориальном регистрирующем органе (ИФНС), где она содержится на основании постановлений Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" и N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей".

5. Направить определение об истребовании сведений в порядке ст. 26.10 КоАП РФ в банковское учреждение о наличии денежных средств на счетах лица, привлекаемого к ответственности, о юридическом и фактическом адресах, учредителях, руководителях организации и контактных телефонах.

6. Поступившие ответы приобщить в качестве доказательств по делу об АП.