Об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконными и недействующими Закона Московской области от 06.02.2004 N 23/2004-ОЗ и постановления Губернатора Московской области от 15.03.2004 N 33-ПГ

Московский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Х. о признании незаконными и недействующими Закона Московской области "О поселке Приокск" от 6 февраля 2004 года N 23/2004-ОЗ и постановления Губернатора Московской области "Об объединении города Ступино Московской области и рабочего поселка Приокск Московской области" от 15 марта 2004 года N 33-ПГ

Житель бывшего поселка Приокск Московской области Х. обратилась в суд с заявлением о признании незаконными и недействующими Закон Московской области "О поселке Приокск" от 6 февраля 2004 года N 23/2004-ОЗ и постановления Губернатора Московской области "Об объединении города Ступино Московской области и рабочего поселка Приокск Московской области" от 15 марта 2004 года N 33-ПГ. В соответствии с данными нормативными актами признан утратившим силу Закон Московской области N 93/99-ОЗ "О муниципальном образовании "поселок Приокск" и город Ступино Московской области и рабочий поселок Приокск Московской области объединены в единое поселение — город Ступино Московской области. Рабочий поселок Приокск Московской области исключен из учетных данных административно-территориальных и территориальных единиц Московской области (л.д. 5, 6).

В обоснование своих требований заявитель Х., дважды уточнив заявление (л.д. 47-48, 57-59), указывает, что оспариваемые нормативные акты приняты в отсутствие правовых оснований для этого, в нарушение ч. 2 ст. 32, ст. 55, ст. 130, 131 Конституции РФ, ст. 13, 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, в соответствии с которыми объединение двух муниципальных образований осуществляется с согласия населения каждого муниципального образования, выраженного путем голосования. Однако при объединении поселка Приокск и города Ступино референдум не проводился и мнение жителей не учитывалось.

Данные нормативные акты, указывает заявитель, приняты также в нарушение ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, лишают ее законных прав избирать и быть избранной в органы местного самоуправления на исторически сложившейся территории, участвовать в референдуме по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества, а также ее личные.

По мнению Х. в результате объединения двух муниципальных образований не были исполнены требования Закона Московской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области" N 51/98-ОЗ в части досрочного прекращения полномочий депутатов Совета депутатов и главы поселка Приокск в связи с объединением или упразднением муниципального образования (п. 3 ч. 3 ст. 8 Закона).

Указанные нормативные акты, считает Х., видоизменяют существующие органы местного самоуправления и незаконно ликвидируют муниципальное образование первого вида "поселок Приокск", что лишает ее и всех жителей поселка права на осуществление местного самоуправления на его территории.

Кроме того, указывает заявитель, постановление Губернатора и решение Мособлдумы приняты вопреки решению Московского областного суда от 28 июля 1999 года и определению Верховного Суда РФ от 1 ноября 1999 года, которые признали законность существования муниципального образования "поселок Приокск" и осуществление на этой территории местного самоуправления.

Заявитель Х. также утверждает, что сложившаяся ситуация создает неразбериху и порождает конфликтные отношения между двумя муниципальными образованиями. В связи с чем просит признать незаконными с момента вступления в силу оспариваемый Закон Московской области и с момента опубликования — оспариваемое постановление Губернатора Московской области.

В судебном заседании Х., а также ее представители П., С. и Л. поддержали заявление, просят признать оспариваемые Закон Московской области и постановление Губернатора Московской области незаконными и недействующими с момента указанного в заявлении.

Представители Московской областной Думы — К. и Ю., представитель Губернатора Московской области — С., а также представители администрации Ступинского района Московской области Р. и А. требования Х. не признали, считают, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты правомерно в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством. Представителями заинтересованных лиц представлены письменные возражения на заявление (л.д. 87-91, 92-94, 199-201, 202-208, 296-298, 315-317).

Представитель Главного управления Министерства юстиции РФ по Московской области, извещенный надлежащим образом о месте и времени судебного заседания в суд не явился, о причинах неявки не сообщил. При таких обстоятельствах суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя указанного заинтересованного лица.

Администрация поселка Приокск Московской области определением суда исключена из числа заинтересованных лиц, так как такого юридического лица в настоящее время не существует, о чем имеется запись в Едином государственном реестре юридических лиц (л.д. 220).

Суд, выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявление оставить без удовлетворения, приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела, распоряжением исполнительного комитета Московского областного Совета депутатов трудящихся от 21 октября 1977 года N 1429-рс поселок Ступино-7, впоследствии поселок Приокск Московской области, был отнесен к категории рабочих поселков закрытого типа.

Указом Президента РФ от 24 января 1998 года N 59, с 1 января 1999 года закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) "поселок Приокск" Московской области упразднено. Правительству РФ поручено в срок до 1 января 1999 года совместно с Администрацией Московской области и поселка Приокск провести необходимые организационные мероприятия, связанные с упразднением ЗАТО.

Во исполнение Указа Президента РФ были приняты решение Московской областной Думы от 23 декабря 1998 года N 9/39 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования "поселок Приокск" и постановление Губернатора Московской области от 5 февраля 1999 года N 24-ПГ о реализации Указа Президента Российской Федерации от 24 января 1998 года N 59, которыми было признано нецелесообразным организация на территории упраздняемого ЗАТО муниципального образования, не находящегося в границах территории другого муниципального образования (муниципального образования 1 вида) и глава Ступинского района Московской области был наделен полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительных функций Администрации Московской области на территории упраздненного ЗАТО "поселок Приокск" (л.д. 135, 136).

Данные нормативные правовые акты в части были оспорены Советом депутатов и главой поселка Приокск в суде. Решением Московского областного суда от 28 июля 1999 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 1999 года, жалоба была удовлетворена и указанные нормативные акты в оспариваемой части признаны недействительными (л.д. 73-85). Судом было установлено, что на момент упразднения ЗАТО поселок Приокск фактически относился к муниципальным образованиям 1 вида (л.д. 77, 78).

После вступления решения Московского областного суда в законную силу, в целях урегулирования правоотношений, возникших в результате упразднения ЗАТО "поселок Приокск", был принят Закон Московской области N 93/99-ОЗ от 30 декабря 1999 года "О муниципальном образовании "поселок Приокск", в котором констатировалось, что поселок является самостоятельным муниципальным образованием 1 вида. Данный Закон устанавливал переходный период до истечения срока полномочий органов местного самоуправления поселка (декабрь 2000 года), в том числе для определения границ поселка. Реализация данного мероприятия возлагалась на органы местного самоуправления муниципального образования "Поселок Приокск" и Администрацию Московской области (л.д. 16).

Решением Ступинского городского суда Московской области от 28 января 2003 года отменены итоги местного референдума 1998 года в поселке Приокск Московской области (проводимого еще до упразднения ЗАТО) по вопросу: "Согласны ли Вы, чтобы поселок Приокск был самостоятельным муниципальным образованием и подчинялся непосредственно органам власти Московской области?" (л.д. 7-11).

Решением того же суда от 23 октября 2003 года признаны недействительными итоги выборов органов местного самоуправления муниципального образования "Поселок Приокск" (л.д. 12-15).

Указанными решениями суда было установлено, что муниципальное образование "Поселок Приокск" не имеет установленных границ. Какая-либо инициатива органов местного самоуправления и населения поселка Приокск по вопросу установления границ, в предусмотренном законом порядке, не имела места (л.д. 13, 15).

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 27 ноября 2003 года, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, признано недействительным свидетельство, выданное 12 апреля 1999 года Министерством региональной и национальной политики РФ о внесении в Федеральный реестр муниципальных образований РФ муниципального образования "Поселок Приокск". Действия указанного Министерства по внесению в Федеральный реестр муниципальных образований РФ муниципального образования "Поселок Приокск" признаны незаконными (л.д. 99-11, 101-108). Данные судебные постановления содержат вывод, что на территории ЗАТО "поселок Приокск" до его упразднения, муниципальное образование в установленном законом порядке создано не было (л.д. 100, 107).

По сообщению Управления юстиции Московской области Министерства юстиции РФ именно указанное недействительное свидетельство явилось основанием для государственной регистрации Устава п. Приокск Московской области (л.д. 310).

Распоряжением Главного управления Министерства юстиции РФ по Московской области от 28 июня 2004 года N 293-ГР Устав муниципального образования "Поселок Приокск Московской области" исключен из Государственного реестра уставов муниципальных образований Московской области (л.д. 144).

Согласно справке Контрольно-счетной палаты Московской областной Думы в 2004 году бюджет поселка Приокск принят не был (л.д. 138).

Согласно ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ от 28 января 1995 года (действует до 1 января 2006 года) муниципальное образование — городское сельское поселение, несколько поселений объединенных общей территорией, часть поселений, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, судом установлено, что поселок Приокск на момент издания оспариваемого Закона Московской области от 6 февраля 2004 года N 23/2004-ОЗ "О поселке Приокск" практически не обладал признаками муниципального образования.

Поселок не имел установленных границ муниципального образования, которые определяли бы его территорию, не имел органов местного самоуправления: свидетельство о внесении в Федеральный реестр муниципальных образований РФ муниципального образования "Поселок Приокск" было признано недействительным, по тем основаниям, что данное муниципальное образование не было образовано в установленном законом порядке.

Отсутствие установленных границ муниципального образования или совпадающих с ними границ административно-территориальной единицы делает невозможной организацию в поселке Приокск повторных выборов органов местного самоуправления. По тем же причинам невозможно и проведение референдума.

В данном случае невозможно также использование границ бывшего ЗАТО "Поселок Приокск". Согласно ст. 3 Устава муниципального образования "Поселок Приокск" границы поселка установлены в соответствии с распоряжениями Мособлисполкома N 1429-рс от 21 октября 1977 года и N 1660-рс от 11.12.1978 (л.д. 19, 253-254), которые были рассекречены в 2001 году. Как установлено Ступинским городским судом в решениях от 28 января 2003 года и от 31 октября 2003 года по делам об оспаривании итогов референдума и выборов органов местного самоуправления поселка Приокск и усматривается из копии экспертного заключения из материалов указанных гражданских дел, фактически в границах ЗАТО, установленными рассекреченными распоряжениями Мособлисполкома, есть разрыв, в связи с чем границы муниципального образования "поселок Приокск", по границам ЗАТО "поселок Приокск", установить невозможно (л.д. 256-264).

Установление же границ в порядке предусмотренном Законом Московской области "О порядке установления и изменения границ муниципальных образований Московской области" от 30 ноября 2002 года N 139/2002-ОЗ (ст. 6-10), в отсутствие органов местного самоуправления также невозможно.

В сложившейся ситуации возникли препятствия для реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Все это привело к необходимости правовой констатации фактического отсутствия муниципального образования "Поселок Приокск Московской области".

Поскольку действующим законодательством о местном самоуправлении не регламентирован порядок решения вопросов в ситуации подобной сложившейся вокруг поселка Приокск, органами государственной власти и был принят специальный Закон "О поселке Приокск".

В соответствии со ст. 72, 73 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 года N 154-ФЗ, органы государственной власти субъектов РФ уполномочены осуществлять законодательное регулирование по предметам их ведения, в том числе издавать нормативные правовые акты о местном самоуправлении, об административном территориальном устройстве и контролировать их исполнение.

Таким образом, оспариваемый заявителем Закон издан органами государственной власти Московской области в пределах их компетенции, в установленном законом порядке.

Оспариваемое постановление Губернатора Московской области от 15 марта 2004 года N 33-ПГ "Об объединении города Ступино Московской области и рабочего поселка Приокск Московской области" принято в пределах компетенции Губернатора, установленной ст. 50 Устава Московской области и ст. 6 Закона Московской области N 12/2001-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" в установленном законом порядке. Издание постановления направлено на урегулирование вопросов территориального устройства города Ступино Московской области, относится к административно-территориальному устройству Московской области, а не к местному самоуправлению. И для его принятия не требуется учет мнения населения. Данным постановлением объединяются две территориальные единицы, а не муниципальные образования.

Суд считает необоснованным довод заявителя о нарушении ст. 13, 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, и Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" (в настоящее время утратил силу) в соответствии с которыми преобразование, а также упразднение муниципального образования производится с учетом мнения населения, поскольку оспариваемыми правовыми актами упразднение, преобразование (объединение) двух муниципальных образований не было осуществлено, а изменено административно-территориальное устройство.

Статья 1 оспариваемого Закона Московской области "О поселке Приокск" содержит норму о признании утратившим силу Закона Московской области N 93/99-ОЗ "О муниципальном образовании "Поселок Приокск". Однако это не означает упразднение данного муниципального образования в порядке, установленном Законом Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", а юридически закрепляет его фактическое отсутствие.

Суд считает также необоснованным довод Х. о нарушении ее избирательных прав, поскольку подобных данных заявителем суду не представлено.

Несостоятельно и утверждение Х. о том, что в результате, как она полагает, объединения двух муниципальных образований — поселка Приокск и Ступинского района в единое муниципальное образование не были выполнены требования п. 3 ч. 3 ст. 8 Закона Московской области N 51/98-ОЗ от 23.11.1998 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области" в части досрочного прекращения полномочий депутатов Совета депутатов и главы поселка Приокск в связи с объединением или упразднением муниципального образования.

Полномочия выборных должностных лиц в поселке Приокск были досрочно прекращены на основании судебного решения в связи с нарушением избирательных прав граждан и данная ситуация регулируется п. 9 ч. 3 ст. 8 названного Закона, а не нормой указанной заявителем.

Ссылка Х. на решение Московского областного суда от 28 июля 1999 года и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 октября 1999 года, не может являться основанием для удовлетворения ее требований, поскольку предмет их рассмотрения был другим. Кроме того, обстоятельства рассматриваемые в данном судебном заседании являются новыми и не исследовались при принятии указанных судебных постановлений.

Необоснован также и довод заявителя о нарушении оспариваемыми нормативными актами ее конституционных прав на осуществление местного самоуправления. Принятие этих нормативных правовых актов как раз и было направлено на обеспечение гражданам, проживающим в поселке Приокск, реализации их прав на осуществление местного самоуправления. Теперь граждане, проживающие в бывшем поселке Приокск могут осуществлять все свои права на местное самоуправление, предусмотренные законом, на территории муниципального образования "Ступинский район Московской области", в то время как в Приокске они его реализовать не могли.

Таким образом, оспариваемые Х. нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции органов государственной власти Московской области, с соблюдением процедуры их принятия, не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, а также не нарушают прав и интересов граждан.

Кроме того, в силу ст. 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, даже в случае отсутствия оспариваемых нормативных актов, поселок Приокск как муниципальное образование был бы упразднен не позднее 1 января 2006 года, как населенный пункт, являющийся муниципальным образованием, находящийся в пределах городской черты г. Ступино (микрорайон "Б" г. Ступино). Данное местонахождение поселка Приокск подтверждается выкопировкой из Генерального плана г. Ступино, копией экспертного заключения по делу об оспаривании итогов референдума и выборов органов местного самоуправления поселка Приокск, рассмотренных Ступинским городским судом, копией вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Московской области от 9 октября 2003 года (л.д. 285, 245-246, 256-264, 286-292).

Учитывая изложенное, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя Х.

Руководствуясь ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

заявление Х. о признании незаконными и недействующими Закона Московской области "О поселке Приокск" от 6 февраля 2004 года N 23/2004-ОЗ и постановления Губернатора Московской области "Об объединении города Ступино Московской области и рабочего поселка Приокск Московской области" от 15 марта 2004 года N 33-ПГ оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме.